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【628568.com--策劃書】

　　自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查實施方案

　　自然災(zāi)害風(fēng)險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災(zāi)害的危險度，即控制災(zāi)害的強度和頻度，實施防災(zāi)減災(zāi)措施來降低風(fēng)險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風(fēng)險。

　　比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風(fēng)險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災(zāi)害風(fēng)險管理的行之有效的措施。

　　風(fēng)險管理的目的是降低風(fēng)險或轉(zhuǎn)移風(fēng)險。風(fēng)險無處不在，其中一部分風(fēng)險是可以接受的，稱之為可接受風(fēng)險（Acceptablerisk），這部分風(fēng)險不需要降低和轉(zhuǎn)移；一部分風(fēng)險是不可以接受的，稱之為不可接受風(fēng)險（Unacceptablerisk），這部分風(fēng)險需要降低和轉(zhuǎn)移，屬于需要進行風(fēng)險管理的范圍。

　　從風(fēng)險管理的角度，雖然可將風(fēng)險分為可接受和不可接受兩類，但兩者的區(qū)分并沒有嚴格的界線。根據(jù)已有的泥石流風(fēng)險等級的劃分，我們認為可將極低風(fēng)險理解為可忽略風(fēng)險，：而可忽略風(fēng)險即可視為可接受風(fēng)險。

　　因此，至少極低風(fēng)險這一等級的風(fēng)險我們認為是屬于不需要管理的可接受風(fēng)險的范圍。針對風(fēng)險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災(zāi)害的減災(zāi)措施分為三類：一是災(zāi)害改善，通常使用工程方法，降低災(zāi)害發(fā)生的頻率，讓災(zāi)害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預(yù)警系統(tǒng)等降低災(zāi)害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟刺激手段降低易損性。

　　三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災(zāi)害救助、開發(fā)援助和補償。具體說明如下：（1）降低危險度。

　　有些自然災(zāi)害，如地震、海嘯、火山、臺風(fēng)（太平洋西部）、颶風(fēng)（大西洋西部和西印度群島）和龍卷風(fēng)，可以通過預(yù)測預(yù)報來避免。目前世界上能夠比較成功預(yù)報的自然災(zāi)害是臺風(fēng)和颶風(fēng)。

　　由于有全方位、全天候氣象衛(wèi)星的監(jiān)測，通過衛(wèi)星云圖的分析，已經(jīng)能夠比較準(zhǔn)確地預(yù)報臺風(fēng)的規(guī)模、路徑、到達時間和登陸點。但從本質(zhì)上講，預(yù)測預(yù)報并沒有降低自然災(zāi)害危險度，因為它既沒有降低自然災(zāi)害發(fā)生的規(guī)模，也沒有降低自然災(zāi)害發(fā)生的頻率。

　　但是預(yù)測預(yù)報可為降低自然災(zāi)害易損度提供良好基礎(chǔ)，從而為降低自然災(zāi)害風(fēng)險度創(chuàng)造有利條件。降低自然災(zāi)害危險性就是通過人類的強力干預(yù)，以此改變自然災(zāi)害事件的發(fā)生過程。

　　對于泥石流災(zāi)害來說，降低危險度是可能的，我們可以通過土木工程措施，采取攔、擋、排的方式控制松散固體物質(zhì)的供給和輸移，從而達到降低泥石流規(guī)模的效果。上游形成區(qū)的梯級谷坊壩、中游流通區(qū)的攔沙壩群和下游堆積區(qū)的排導(dǎo)槽，可以穩(wěn)定谷坡，攔截部分松散固體物質(zhì)，還可以減緩溝床坡度，延緩松散固體物質(zhì)聚積時間，從而達到降低泥石流發(fā)生頻率的效果。

　　此外，通過生物工程措施改變地表徑流狀況，削減洪峰和清水流量，也可以部分地達到降低泥石流災(zāi)害危險度的目的。當(dāng)然，在實施工程措施降低滑坡泥石流災(zāi)害危險性的同時，也隱藏著增加技術(shù)事故的危險性。

　　（2）降低易損度。在更多的情況下，我們總是力圖把風(fēng)險降低到一個可以接受的程度，而不是完全徹底地消除風(fēng)險。

　　因此，降低易損度，不失為風(fēng)險管理的一項行之有效的措施。首先是災(zāi)害識別，判別泥石流溝，弄清泥石流分布情況，劃定危險范圍，進行危險度分區(qū)。

　　然后是控制危險區(qū)內(nèi)財產(chǎn)增長規(guī)模和人口發(fā)展速度，在危險區(qū)內(nèi)要嚴格控制新建大型項目的審批，控制固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，限制永久性高層建筑的興建。嚴格執(zhí)行計劃生育政策，降低人口自然增長率，控制流動人口大規(guī)模流入，最后的辦法才是撤離疏散。

　　撤離危險區(qū)內(nèi)的人口和轉(zhuǎn)移危險區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)是降低滑坡泥石流風(fēng)險度的最穩(wěn)妥的辦法。（3）風(fēng)險轉(zhuǎn)移和災(zāi)害保險。

　　通過災(zāi)害保險將風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移也是風(fēng)險管理的一種常用方式。然而，災(zāi)害保險只是對災(zāi)害損失的轉(zhuǎn)移，讓災(zāi)害損失與更多的人分攤，并沒有從實質(zhì)上減輕或消除災(zāi)害損失。

　　盡管如此，災(zāi)害保險的確提高了災(zāi)害易發(fā)區(qū)人們的承災(zāi)能力，大大降低和減緩了災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)區(qū)人們帶來的沖擊和痛苦。因此，災(zāi)害保險是一項行之有效的措施，在發(fā)達國家比發(fā)展中國家更為流行。

　　在自然災(zāi)害風(fēng)險管理的實際操作中，往往要標(biāo)本兼治，多管齊下，采取降低風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的綜合措施。小結(jié)自然災(zāi)害風(fēng)險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災(zāi)害的危險度，即控制災(zāi)害的強度和頻度，實施防災(zāi)減災(zāi)措施來降低風(fēng)險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風(fēng)險。

　　比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風(fēng)險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災(zāi)害風(fēng)險管理的行之有效的措施。

　　針對風(fēng)險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災(zāi)害的減災(zāi)措施分為三類：一是災(zāi)害改善，通常使用工程方法，降低災(zāi)害發(fā)生的頻率，讓災(zāi)害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預(yù)警系統(tǒng)等降低災(zāi)害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟刺激手段降低易損性。三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災(zāi)害救助、開發(fā)援助和補償。

　　自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查實施方案

　　自然災(zāi)害風(fēng)險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災(zāi)害的危險度，即控制災(zāi)害的強度和頻度，實施防災(zāi)減災(zāi)措施來降低風(fēng)險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風(fēng)險。

　　比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風(fēng)險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災(zāi)害風(fēng)險管理的行之有效的措施。

　　風(fēng)險管理的目的是降低風(fēng)險或轉(zhuǎn)移風(fēng)險。風(fēng)險無處不在，其中一部分風(fēng)險是可以接受的，稱之為可接受風(fēng)險（Acceptablerisk），這部分風(fēng)險不需要降低和轉(zhuǎn)移；一部分風(fēng)險是不可以接受的，稱之為不可接受風(fēng)險（Unacceptablerisk），這部分風(fēng)險需要降低和轉(zhuǎn)移，屬于需要進行風(fēng)險管理的范圍。

　　從風(fēng)險管理的角度，雖然可將風(fēng)險分為可接受和不可接受兩類，但兩者的區(qū)分并沒有嚴格的界線。根據(jù)已有的泥石流風(fēng)險等級的劃分，我們認為可將極低風(fēng)險理解為可忽略風(fēng)險，：而可忽略風(fēng)險即可視為可接受風(fēng)險。

　　因此，至少極低風(fēng)險這一等級的風(fēng)險我們認為是屬于不需要管理的可接受風(fēng)險的范圍。針對風(fēng)險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災(zāi)害的減災(zāi)措施分為三類：一是災(zāi)害改善，通常使用工程方法，降低災(zāi)害發(fā)生的頻率，讓災(zāi)害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預(yù)警系統(tǒng)等降低災(zāi)害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟刺激手段降低易損性。

　　三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災(zāi)害救助、開發(fā)援助和補償。具體說明如下：（1）降低危險度。

　　有些自然災(zāi)害，如地震、海嘯、火山、臺風(fēng)（太平洋西部）、颶風(fēng)（大西洋西部和西印度群島）和龍卷風(fēng)，可以通過預(yù)測預(yù)報來避免。目前世界上能夠比較成功預(yù)報的自然災(zāi)害是臺風(fēng)和颶風(fēng)。

　　由于有全方位、全天候氣象衛(wèi)星的監(jiān)測，通過衛(wèi)星云圖的分析，已經(jīng)能夠比較準(zhǔn)確地預(yù)報臺風(fēng)的規(guī)模、路徑、到達時間和登陸點。但從本質(zhì)上講，預(yù)測預(yù)報并沒有降低自然災(zāi)害危險度，因為它既沒有降低自然災(zāi)害發(fā)生的規(guī)模，也沒有降低自然災(zāi)害發(fā)生的頻率。

　　但是預(yù)測預(yù)報可為降低自然災(zāi)害易損度提供良好基礎(chǔ)，從而為降低自然災(zāi)害風(fēng)險度創(chuàng)造有利條件。降低自然災(zāi)害危險性就是通過人類的強力干預(yù)，以此改變自然災(zāi)害事件的發(fā)生過程。

　　對于泥石流災(zāi)害來說，降低危險度是可能的，我們可以通過土木工程措施，采取攔、擋、排的方式控制松散固體物質(zhì)的供給和輸移，從而達到降低泥石流規(guī)模的效果。上游形成區(qū)的梯級谷坊壩、中游流通區(qū)的攔沙壩群和下游堆積區(qū)的排導(dǎo)槽，可以穩(wěn)定谷坡，攔截部分松散固體物質(zhì)，還可以減緩溝床坡度，延緩松散固體物質(zhì)聚積時間，從而達到降低泥石流發(fā)生頻率的效果。

　　此外，通過生物工程措施改變地表徑流狀況，削減洪峰和清水流量，也可以部分地達到降低泥石流災(zāi)害危險度的目的。當(dāng)然，在實施工程措施降低滑坡泥石流災(zāi)害危險性的同時，也隱藏著增加技術(shù)事故的危險性。

　?。?）降低易損度。在更多的情況下，我們總是力圖把風(fēng)險降低到一個可以接受的程度，而不是完全徹底地消除風(fēng)險。

　　因此，降低易損度，不失為風(fēng)險管理的一項行之有效的措施。首先是災(zāi)害識別，判別泥石流溝，弄清泥石流分布情況，劃定危險范圍，進行危險度分區(qū)。

　　然后是控制危險區(qū)內(nèi)財產(chǎn)增長規(guī)模和人口發(fā)展速度，在危險區(qū)內(nèi)要嚴格控制新建大型項目的審批，控制固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，限制永久性高層建筑的興建。嚴格執(zhí)行計劃生育政策，降低人口自然增長率，控制流動人口大規(guī)模流入，最后的辦法才是撤離疏散。

　　撤離危險區(qū)內(nèi)的人口和轉(zhuǎn)移危險區(qū)內(nèi)的財產(chǎn)是降低滑坡泥石流風(fēng)險度的最穩(wěn)妥的辦法。（3）風(fēng)險轉(zhuǎn)移和災(zāi)害保險。

　　通過災(zāi)害保險將風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移也是風(fēng)險管理的一種常用方式。然而，災(zāi)害保險只是對災(zāi)害損失的轉(zhuǎn)移，讓災(zāi)害損失與更多的人分攤，并沒有從實質(zhì)上減輕或消除災(zāi)害損失。

　　盡管如此，災(zāi)害保險的確提高了災(zāi)害易發(fā)區(qū)人們的承災(zāi)能力，大大降低和減緩了災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)區(qū)人們帶來的沖擊和痛苦。因此，災(zāi)害保險是一項行之有效的措施，在發(fā)達國家比發(fā)展中國家更為流行。

　　在自然災(zāi)害風(fēng)險管理的實際操作中，往往要標(biāo)本兼治，多管齊下，采取降低風(fēng)險和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的綜合措施。小結(jié)自然災(zāi)害風(fēng)險管理的途徑主要有兩種：一是通過降低自然災(zāi)害的危險度，即控制災(zāi)害的強度和頻度，實施防災(zāi)減災(zāi)措施來降低風(fēng)險；二是通過降低區(qū)域易損度，即合理布局和統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的人口和資產(chǎn)來降低風(fēng)險。

　　比較而言，通過后者降低區(qū)域易損度是目前較易實施的風(fēng)險管理的主要途徑。此外，購買人身和財產(chǎn)保險，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至保險公司，也是自然災(zāi)害風(fēng)險管理的行之有效的措施。

　　針對風(fēng)險度是由危險度和易損度共同構(gòu)成的這一基本事實，可將地質(zhì)災(zāi)害的減災(zāi)措施分為三類：一是災(zāi)害改善，通常使用工程方法，降低災(zāi)害發(fā)生的頻率，讓災(zāi)害遠離人民；二是行為改善，采取避讓和預(yù)警系統(tǒng)等降低災(zāi)害影響，或通過制訂規(guī)劃、教育法規(guī)和經(jīng)濟刺激手段降低易損性。三是損失共享，包括保險系統(tǒng)、災(zāi)害救助、開發(fā)援助和補償。

　　自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查實施方案

　　我國自然災(zāi)害頻發(fā)、分布廣、損失大，是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一。

　　20世紀(jì)的觀測事實已表明，氣候變化引起的極端天氣氣候事件（厄爾尼諾、干旱、洪澇、雷暴、冰雹、風(fēng)暴、高溫天氣和沙塵暴等）出現(xiàn)頻率與強度明顯上升，直接危及我國的國民經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，我國每年因各種天氣氣候災(zāi)害使農(nóng)田受災(zāi)面積達3400萬公傾（5億多畝），受干旱、暴雨、洪澇和熱帶風(fēng)暴等重大災(zāi)害影響的人口約達6億人次，平均每年因受天氣氣候災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失約占GDP的3%-6%。

　　隨著我國經(jīng)濟的快速增長，天氣氣候災(zāi)害造成損失的絕對值越來越大?？紤]到天氣氣候災(zāi)害引發(fā)的生態(tài)、環(huán)境、地質(zhì)、社會、人文、經(jīng)濟等繼發(fā)性災(zāi)害，則經(jīng)濟損失更為嚴重。

　　世界氣象組織把今年的“世界氣象日”主題定為“預(yù)防和減輕自然災(zāi)害”對我國具有非常重要的現(xiàn)實意義。在長期與自然共存的實踐中，社會各界、從事防災(zāi)減災(zāi)研究、業(yè)務(wù)、管理人員形成了許多行之有效的預(yù)防和減輕自然災(zāi)害的措施。

　　戰(zhàn)略措施1：制訂預(yù)案，常備不懈通過在國家、省、市、區(qū)以及企事業(yè)單位、社區(qū)、學(xué)校等制訂與演練應(yīng)急預(yù)案，形成預(yù)防和減輕自然災(zāi)害有條不紊、有備無患的局面。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括對自然災(zāi)害的應(yīng)急組織體系及職責(zé)、預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、調(diào)查評估等機制，形成包含事前、事發(fā)、事中、事后等各環(huán)節(jié)的一整套工作運行機制。

　　不能將預(yù)案束之高閣，要通過培訓(xùn)和預(yù)案演練使廣大群眾、災(zāi)害管理人員熟練掌握預(yù)案，并在實踐中不斷完善預(yù)案。居安思危，預(yù)防為主。

　　要增強憂患意識，常抓不懈，防患于未然。堅持預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合。

　　政府應(yīng)鼓勵社區(qū)制定緊急防災(zāi)預(yù)案、開展救災(zāi)演練、裝備專門的通訊設(shè)備在緊急條件下替代常用的通訊方式，并保證必要的緊急儲備物資和設(shè)施。積極做好裝備、技術(shù)、人員等方面的應(yīng)急準(zhǔn)備。

　　戰(zhàn)略措施2：以人為本，避災(zāi)減災(zāi)以人為本，把保障公眾生命財產(chǎn)安全作為防災(zāi)減災(zāi)的首要任務(wù)，最大程度地減少自然災(zāi)害造成的人員傷亡和對社會經(jīng)濟發(fā)展的危害。面對自然災(zāi)害，科學(xué)防御，從早期盲目的抗災(zāi)到近年來主動地避災(zāi)，體現(xiàn)了在防災(zāi)減災(zāi)中的科學(xué)發(fā)展觀。

　　戰(zhàn)略措施3：監(jiān)測預(yù)警，依靠科技在防災(zāi)減災(zāi)中堅持“預(yù)防為主”的基本原則，把災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報預(yù)警放到十分突出的位置，并高度重視和做好面向全社會，包括社會弱勢群體的預(yù)警信息發(fā)布。氣象災(zāi)害是可以有較長預(yù)警時效、較高預(yù)測預(yù)報準(zhǔn)確率的一類突發(fā)公共事件，加強災(zāi)害性天氣的短時、臨近預(yù)報，加強突發(fā)氣象災(zāi)害預(yù)警信號制作工作，加強氣象預(yù)警信息發(fā)布工作，是提高防災(zāi)減災(zāi)水平的重要科技保障。

　　要依靠科技，提高防災(zāi)減災(zāi)的綜合素質(zhì)。通過加強防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)，采用與推廣先進的監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防和應(yīng)急處置技術(shù)及設(shè)施，并充分發(fā)揮專家隊伍和專業(yè)人員的作用，提高應(yīng)對自然災(zāi)害的科技水平。

　　2005年臺風(fēng)防御工作實踐充分體現(xiàn)了現(xiàn)代化氣象科技在防臺抗臺中的重要作用。新一代天氣雷達和自動氣象站、移動氣象臺，以及氣象衛(wèi)星等現(xiàn)代化探測手段，提高了對臺風(fēng)的最新動態(tài)進行實時監(jiān)測的能力；數(shù)值預(yù)報產(chǎn)品，為準(zhǔn)確預(yù)報臺風(fēng)未來的路徑提供了參考依據(jù)，使預(yù)報員對臺風(fēng)等災(zāi)害性天氣的預(yù)報更有信心、更有把握，為準(zhǔn)確超前的預(yù)報提供了科學(xué)依據(jù)；骨干預(yù)報員在臺風(fēng)預(yù)報服務(wù)中發(fā)揮重要作用。

　　戰(zhàn)略措施4：防災(zāi)意識，全民普及社會公眾是防災(zāi)的主體。增強憂患意識，防患于未然，防災(zāi)減災(zāi)需要廣大社會公眾廣泛增強防災(zāi)意識、了解與掌握避災(zāi)知識。

　　在自然災(zāi)害發(fā)生時，普通群眾能夠知道如何處置災(zāi)害情況，如何保護自己，幫助他人。政府與社會團體應(yīng)組織和宣傳災(zāi)害知識，培訓(xùn)災(zāi)害專業(yè)人員或志愿者。

　　有關(guān)部門通過圖書、報刊、音像制品和電子出版物、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等常識，增強公眾的憂患意識、社會責(zé)任意識和自救、互救能力。通過開展“防災(zāi)（減災(zāi)）進社區(qū)、進校園、進企業(yè)、進村莊”行動，使最基層的社區(qū)居民、廣大中小學(xué)生、企業(yè)員工、廣大農(nóng)村特別是偏遠地區(qū)的農(nóng)民、社會弱勢群體增強防災(zāi)減災(zāi)意識，掌握基本的避災(zāi)、自救、互救技能，達到減災(zāi)目的。

　　防災(zāi)減災(zāi)需要從娃娃抓起，把災(zāi)害、災(zāi)害應(yīng)急知識納入中小學(xué)教學(xué)內(nèi)容。有關(guān)部門應(yīng)編寫自然災(zāi)害防御宣傳手冊與宣傳材料，廣泛宣傳與普及災(zāi)害知識、應(yīng)急管理知識、防災(zāi)減災(zāi)知識，提高基層群眾參與應(yīng)急管理能力與自救能力。

　　社會公眾要充分認識災(zāi)害預(yù)警信息的重要作用，了解各類預(yù)警信息含義，在收到災(zāi)害預(yù)警信息時，根據(jù)不同預(yù)警信息、不同的預(yù)警級別，采取積極有效的應(yīng)對。需要建立廣泛、暢通的預(yù)警信息發(fā)布渠道。

　　利用廣播、電話、手機短信、街區(qū)顯示屏和互聯(lián)網(wǎng)等多種形式發(fā)布預(yù)警信息，重要預(yù)警信息在電視節(jié)目中能即時插播和滾動播出。有關(guān)部門能確保災(zāi)害預(yù)警信息在有效時間內(nèi)到達有效用戶手中，使他們有機會采取有效防御措施，達到減少人員傷亡和財產(chǎn)損失的目的。

　　近年來，氣象部門在重大氣象預(yù)警信息服務(wù)中，向政府相關(guān)部門呈送供決策的氣象信。

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