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【628568.com--策劃書】

　　2021煙草政企分開改革方案

　　xxxx年煙草行業(yè)全面深化改革工作的總體要求是：認(rèn)真貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持新發(fā)展理念，扎實推進(jìn)“兩堅持、八加大”的行業(yè)深化改革任務(wù)，強(qiáng)化改革推動，加強(qiáng)改革協(xié)同，持續(xù)推動煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　一、深化公司制改革

　　1.進(jìn)一步推動總公司層面公司制改革工作。在堅持煙草專賣制度，實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”和“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”管理體制的基礎(chǔ)上，扎實推進(jìn)中國煙草總公司公司制改革，建立各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。（牽頭單位：法規(guī)司；參加單位：財務(wù)司、人事司）

　　二、深化資源配置方式改革

　　1.繼續(xù)深化計劃資源配置方式改革。堅持市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的改革方向，健全計劃、品牌、價格等政策協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，在適度從緊中促進(jìn)供需動態(tài)平衡。進(jìn)一步優(yōu)化卷煙生產(chǎn)計劃基數(shù)與年度實際產(chǎn)量計劃分離的管理模式，明確計劃資源配置的效益增長、品牌發(fā)展和產(chǎn)業(yè)扶持導(dǎo)向，穩(wěn)定“兩個xx萬箱”“三個三分之一”改革成果，更加注重以結(jié)構(gòu)性改革破解結(jié)構(gòu)性矛盾，更加注重引導(dǎo)和穩(wěn)定預(yù)期，有效落實“一調(diào)控、三傾斜”政策。進(jìn)一步優(yōu)化合作生產(chǎn)專項計劃與實際產(chǎn)量計劃掛鉤模式，加大計劃資源調(diào)劑使用力度，在更大范圍內(nèi)促進(jìn)資源優(yōu)化配置，加快形成以品牌為根本的資源配置模式。（牽頭單位：計劃司；參加單位：運(yùn)行司）

　　2.繼續(xù)推進(jìn)煙葉流通環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新。以品牌原料需求為導(dǎo)向，深化工商協(xié)同互動，落實專業(yè)分級，規(guī)范散葉收購，實施原收原調(diào)，建立貫穿農(nóng)商工全供應(yīng)鏈的原料質(zhì)量管理體系，穩(wěn)步提升等級質(zhì)量和包內(nèi)純度。完善煙葉質(zhì)量追溯體系，建立全流程信息化物流管理平臺。推進(jìn)精益管理和規(guī)范管理，提高煙葉流通各環(huán)節(jié)的全要素生產(chǎn)率，創(chuàng)新采收烘烤、收購成包、倉儲備貨、驗貨調(diào)運(yùn)模式，實行煙葉模塊配打和均質(zhì)化加工，提高煙葉資源利用率。（牽頭單位：中國煙葉公司；參加單位：計劃司、運(yùn)行司）

　　三、深化行政審批制度改革

　　1.推進(jìn)國家局機(jī)關(guān)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。按照國務(wù)院“以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)規(guī)范化”的要求，從行政許可的事項管理、流程、服務(wù)、受理場所、監(jiān)督檢查等方面，全面規(guī)范行政許可行為，提高審批效率，提升服務(wù)水平。（牽頭單位：辦公室；參加單位：計劃司、專賣司、運(yùn)行司、法規(guī)司、煙草經(jīng)濟(jì)信息中心）

　　2.推進(jìn)煙草行業(yè)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院關(guān)于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革要求和推進(jìn)“六個一”的具體部署，按照國務(wù)院審改辦《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引（xxxx版）》的相關(guān)內(nèi)容，逐步推進(jìn)煙草行業(yè)行政許可事項標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)煙草行業(yè)行政許可事項規(guī)范化，加快建設(shè)系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的煙草專賣行政許可制度。（牽頭單位：法規(guī)司；參加單位：辦公室、計劃司、專賣司、運(yùn)行司、煙草經(jīng)濟(jì)信息中心）

　　3.推進(jìn)許可證、準(zhǔn)運(yùn)證電子化改革。落實“放管服”改革要求，實行電子許可證、電子準(zhǔn)運(yùn)證改革，進(jìn)一步提升專賣許可管理服務(wù)能力，提高工作效率，減少管理成本，為煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和廣大零售戶提供更為便利服務(wù)。年底前在部分地區(qū)完成電子許可證、電子準(zhǔn)運(yùn)證試點工作。（牽頭單位：專賣司；參加單位：法規(guī)司，信息中心）

　　4.深入推進(jìn)投資領(lǐng)域“放管服”改革。以權(quán)限下放為契機(jī)，進(jìn)一步理順投資管理體制，賦予各級投資主體更大自主權(quán)，強(qiáng)化主體責(zé)任。以行業(yè)工程建設(shè)項目“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)督檢查為抓手，建立健全事中事后監(jiān)管機(jī)制，切實提升投資項目監(jiān)督管理水平。以轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)為宗旨，進(jìn)一步提高項目審批效率。（牽頭單位：計劃司；參加單位：財務(wù)司、規(guī)范管理辦公室、中國煙草投資管理公司）

　　四、加快推進(jìn)剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作

　　1.加快推進(jìn)剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作。扎實推進(jìn)煙草行業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作，對相關(guān)設(shè)施設(shè)備進(jìn)行必要的維修改造，達(dá)到當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)設(shè)施平均水平，實現(xiàn)供電、供水、供氣分戶設(shè)表、按戶收費(fèi)，交由專業(yè)化企業(yè)或機(jī)構(gòu)實行社會化管理，確保在xxxx年底前，完成煙草行業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交改革工作任務(wù)。積極推進(jìn)煙草企業(yè)辦醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)分類改革工作。認(rèn)真落實煙草企業(yè)辦市政社區(qū)管理和公共消防機(jī)構(gòu)分離移交改革工作；開展煙草行業(yè)廠辦大集體情況的調(diào)研摸底，推動廠辦大集體改革工作。（牽頭單位：法規(guī)司；參加單位：財務(wù)司、人事司）

　　五、深化卷煙營銷市場化取向改革

　　1.全面推進(jìn)卷煙營銷市場化取向改革。將改革范圍擴(kuò)大到全國所有地市級公司，實現(xiàn)省級卷煙營銷平臺全覆蓋，有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。統(tǒng)一貨源投放周期，實施訂單與策略分離，推廣實時跨行結(jié)算，加強(qiáng)結(jié)算監(jiān)管與服務(wù)，充分保障零售客戶自主訂貨權(quán)。推進(jìn)工商網(wǎng)上配貨，實施“訂單驅(qū)動、滾動配貨、實時合同”模式，提高協(xié)議、訂單對市場的響應(yīng)速度。完善營銷管理制度，健全信息公開機(jī)制，整治違規(guī)大戶，著力營造公平、公正、公開的市場競爭環(huán)境。加快探索建立行業(yè)中高端雪茄煙特色分銷模式，建設(shè)中高端雪茄煙全國統(tǒng)一訂貨平臺，推進(jìn)國內(nèi)雪茄煙市場和國產(chǎn)雪茄煙品牌加速發(fā)展，優(yōu)化雪茄煙營銷業(yè)務(wù)流程。（牽頭單位：中國卷煙銷售公司；參加單位：計劃司、運(yùn)行司、法規(guī)司、財務(wù)司、煙草經(jīng)濟(jì)信息中心、中煙商務(wù)物流有限責(zé)任公司）

　　2.推動行業(yè)多元化投資平臺整合建設(shè)工作。以整合優(yōu)化為主線，積極探索行業(yè)多元化投資平臺建設(shè)，在金融、零售、輔料等重點領(lǐng)域，以搭建“面向省內(nèi)、面向行業(yè)、面向市場”的多層級平臺為目標(biāo)，通過跨省合作、產(chǎn)融結(jié)合、“互聯(lián)網(wǎng)+”、資本證券化等多種方式，探索多元化發(fā)展新路徑。（牽頭單位：中國煙草投資管理公司；參加單位：法規(guī)司）

　　六、繼續(xù)深化新型煙草制品創(chuàng)新改革

　　1.推進(jìn)新型煙草制品監(jiān)管的政策法規(guī)研究。從政策法規(guī)方面，加強(qiáng)研究新型煙草制品的分類管理措施。對納入專賣監(jiān)管范疇的新型煙草制品，要進(jìn)一步研究制訂市場監(jiān)管、鑒別檢驗、案件移送等方面的相關(guān)政策規(guī)定；積極推進(jìn)電子煙等新型煙草制品納入監(jiān)管，進(jìn)一步加強(qiáng)電子煙的市場分析和監(jiān)管模式研究，協(xié)調(diào)配合立法部門制定有效的監(jiān)管政策和可行措施。（牽頭單位：法規(guī)司；參加單位：專賣司、科技司、中國卷煙銷售公司）

　　2.推進(jìn)新型煙草制品全產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新發(fā)展。加快推進(jìn)新型煙草制品技術(shù)、產(chǎn)品、裝備研發(fā)創(chuàng)新，做好x款集成產(chǎn)品定型工作，推動新型煙草制品定型化、產(chǎn)業(yè)化、品牌化發(fā)展。加強(qiáng)新型煙草制品標(biāo)準(zhǔn)研究與布局。深化行業(yè)新型煙草制品創(chuàng)新體系建設(shè)，加快推動x新型煙草制品研究院、裝備工程中心、x研創(chuàng)平臺、企業(yè)新型煙草制品研究所建設(shè)和發(fā)展，加強(qiáng)與電子、材料、機(jī)械、法律等領(lǐng)域國際頂尖機(jī)構(gòu)高端合作。（牽頭單位：科技司；參加單位：辦公室、計劃司、運(yùn)行司、法規(guī)司、人事司、董事會工作辦公室、中國卷煙銷售公司、中國煙草機(jī)械集團(tuán)有限公司、中國煙草國際有限公司）

　　3.推進(jìn)新型煙草制品產(chǎn)品國際拓展。開拓國際市場投放渠道，推進(jìn)新型煙草制品產(chǎn)品國際市場投放試銷，并開展配套政策研究。（牽頭單位：中國煙草國際有限公司；參加單位：辦公室、計劃司、專賣司、運(yùn)行司、法規(guī)司、財務(wù)司、科技司、中國煙葉公司、中國卷煙銷售公司）

　　七、深化激勵約束機(jī)制改革

　　1.推進(jìn)干部人事制度改革。改革干部考察識別，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)考察形式，細(xì)化考察內(nèi)容，做到全方位、多角度、近距離考察識別。加強(qiáng)行業(yè)直屬單位領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。繼續(xù)抓好直屬單位主要領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢組組長交流任職。注重抓好領(lǐng)導(dǎo)班子副職的交流工作，加大領(lǐng)導(dǎo)干部省際之間、工商之間、上下之間的交流力度。定期對機(jī)關(guān)司處級干部進(jìn)行摸底和綜合分析，積極穩(wěn)妥開展輪崗交流，推進(jìn)機(jī)關(guān)年輕干部到基層掛職、交流。建立健全新型煙草制品、煙草生物科技等前瞻性、戰(zhàn)略性、特殊性領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的激勵約束機(jī)制，充分發(fā)揮核心人才的引領(lǐng)帶動作用。研究制定行業(yè)選拔任用紀(jì)實工作辦法，推動建立行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理監(jiān)督檔案。（牽頭單位：人事司）

　　2.規(guī)范考評體系和薪酬管理。配合財政部修訂總公司負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核辦法，加強(qiáng)企業(yè)管理人員的薪酬激勵約束機(jī)制建設(shè)，修訂省級公司年度工作業(yè)績考核辦法及xxxx年度考核細(xì)則，完善省級公司經(jīng)營業(yè)績考評體系。緊緊圍繞行業(yè)年度工作目標(biāo)，抓住重點與關(guān)鍵，精簡考核指標(biāo)，合理分配權(quán)重，充分發(fā)揮考核的導(dǎo)向作用和激勵作用。（牽頭單位：人事司；參加單位：辦公室、計劃司、專賣司、運(yùn)行司、法規(guī)司、財務(wù)司、科技司、廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、煙草經(jīng)濟(jì)研究所、中國煙葉公司、中國卷煙銷售公司、中國煙草國際有限公司）

　　3.加強(qiáng)工資總額管理。探索工資總額和人工成本預(yù)算管理制度，建立健全工資總額和人工成本調(diào)控機(jī)制。逐步理順企業(yè)內(nèi)部薪酬關(guān)系，工掛增資分配要堅持“效益優(yōu)先、兼顧公平、能高能低”的原則，向優(yōu)強(qiáng)企業(yè)傾斜、向基層單位傾斜、向一線員工傾斜，關(guān)注不同用工制度員工的切身利益，縮小收入差距。（牽頭單位：人事司；參加單位：財務(wù)司）

　　八、深化煙機(jī)產(chǎn)品創(chuàng)新改革

　　1.深化煙機(jī)產(chǎn)品創(chuàng)新改革。以提高煙機(jī)智能化服務(wù)水平為重點，加快推出“日產(chǎn)三班兩百箱”“日產(chǎn)三班三百箱”國產(chǎn)卷接包機(jī)組；圍繞“細(xì)支卷煙升級創(chuàng)新重大專項”，完善國產(chǎn)細(xì)支卷煙裝備系列；加快研制開發(fā)細(xì)支煙專用制絲工藝設(shè)備、超高速細(xì)支煙卷接設(shè)備；圍繞“打葉復(fù)烤升級重大專項”，提升打葉復(fù)烤工藝裝備水平；加快常規(guī)煙和異型煙共線分揀設(shè)備推廣應(yīng)用。（牽頭單位：中國煙草機(jī)械集團(tuán)有限責(zé)任公司；參加單位：科技司、中煙商務(wù)物流有限責(zé)任公司）

　　九、深化“走出去”發(fā)展配套體系改革

　　1.積極穩(wěn)妥推進(jìn)“一平臺、三在外”轉(zhuǎn)型工作，扎實推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略。按照《中煙國際一平臺三在外轉(zhuǎn)型工作方案》，積極推進(jìn)境外資本運(yùn)作平臺建設(shè)，健全完善公司法人治理結(jié)構(gòu)和決策運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)業(yè)務(wù)重組。完成中煙國際中東公司組建，積極探索巴西公司和阿根廷公司整合工作，進(jìn)一步整合境外區(qū)域資源。積極開展國際戰(zhàn)略合作，深入推進(jìn)國際市場拓展。（牽頭單位：中國煙草國際有限公司；參加單位：外事司、計劃司、法規(guī)司、財務(wù)司、人事司）

　　2021煙草政企分開改革方案

　　 目前，面對加入WTO和WHO的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，煙草行業(yè)正積極推進(jìn)行業(yè)改革，并取得了初步成效，但在進(jìn)一步深化行業(yè)改革過程中，不合理的煙草財稅體制成為必須解決的制度障礙。本文在分析煙草財稅體制改革目標(biāo)和改革成本基礎(chǔ)上，從調(diào)整稅收基數(shù)和改變卷煙消費(fèi)稅的納稅環(huán)節(jié)這兩條不同的改革思路提出了具體的改革方案。

　　 一、問題的提出

　　 中國煙草行業(yè)作為一個年創(chuàng)利稅2000多億元的龍頭行業(yè)，為國民經(jīng)濟(jì)做出了巨大的貢獻(xiàn)。近年來，煙草行業(yè)面對加入WTO和WHO的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)積極推進(jìn)行業(yè)改革，在“大品牌、大市場、大企業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，采取了“工商分離”“資產(chǎn)重組”“品牌整合”等一系列改革政策，取得了重大進(jìn)展。但在現(xiàn)行的分稅制財政分配體制下，高額的煙草稅收不但是維持地方政府財政收支基數(shù)的重要保障，而且也直接影響中央對其稅收返還數(shù)量的多少。加之煙草稅收主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)繳納，使卷煙的生產(chǎn)量與地方財政收入緊密關(guān)聯(lián)，國家對煙草行業(yè)課征的高額稅收成了地方財政的主要來源。在地方利益的趨動下，地方政府加大了對本地區(qū)煙草企業(yè)的行政干預(yù)和保護(hù)，實行地方封鎖，發(fā)展地方品牌，對外地卷煙進(jìn)入本地市場設(shè)置障礙或嚴(yán)加封鎖，嚴(yán)重影響了全國統(tǒng)一規(guī)范、開放有序的煙草大市場的形成。

　　 我國的卷煙生產(chǎn)量一直受到嚴(yán)格的國家計劃管理，卷煙生產(chǎn)指標(biāo)與地方既得財政利益的緊密關(guān)聯(lián)，也使國家對各地卷煙生產(chǎn)指標(biāo)的調(diào)整變得極其困難，一些優(yōu)勢卷煙企業(yè)和名優(yōu)卷煙品牌受生產(chǎn)指標(biāo)的限制無法繼續(xù)擴(kuò)張。可以說，現(xiàn)行的煙草財稅體制對我國煙草行業(yè)的整體發(fā)展形成極為嚴(yán)重的制約和影響，已到非改不可的時候。因此，積極研究和探討如何在國家財稅體制改革和煙草行業(yè)改革的大方向下，在既增加中央財政收入，又保證地方既得利益的條件約束下，設(shè)計出一個既可以調(diào)動地方政府參與煙草財稅體制改革積極性，又能有效消除地方政府過度干預(yù)，徹底解決目前困擾煙草行業(yè)發(fā)展的地區(qū)封鎖、跨省重組困難等問題的改革方案是非常必要和有意義的。

　　 二、改革思路

　　 （一）從調(diào)整稅收基數(shù)入手

　　 1994年分稅制改革時，為保證地方既得財力，政府采取了一種“基數(shù)固定，增長分成”的方法來確定中央對地方稅收返還額。即中央以1993年的中央從地方凈上劃的收入數(shù)額作為對地方稅收返還的固定基數(shù)，1994年后稅收返還額以此基數(shù)按本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅兩稅增長率的1:1.03系數(shù)逐年遞增，達(dá)不到此基數(shù)則相應(yīng)扣減稅收返還額。煙草業(yè)是高稅行業(yè)，在這樣的財稅分配體制下，煙草稅收既影響到地方稅收返還的基數(shù)，又影響到稅收返還的增量，與地方財政收入緊密相關(guān)。地方政府在追求本地區(qū)財政收入最大化的目標(biāo)下，必然存在著強(qiáng)烈的封鎖市場的動機(jī)。因此，可以考慮從調(diào)整稅收基數(shù)入手，使卷煙企業(yè)繳納的稅收與地方財政收入脫鉤，以減少地方政府對卷煙企業(yè)和市場的過度干預(yù)。

　　 （二）從改變卷煙消費(fèi)稅的納稅環(huán)節(jié)入手

　　 作為煙草第一大稅的卷煙消費(fèi)稅往往在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，使得只有生產(chǎn)卷煙的地區(qū)，才能得到卷煙消費(fèi)稅的利益，不生產(chǎn)只消費(fèi)則得不到收益，因而，各地為了本地區(qū)利益的最大化，不管自然條件如何都紛紛建廠生產(chǎn)卷煙。為了保護(hù)本地區(qū)的煙草生產(chǎn)企業(yè)，設(shè)置地區(qū)壁壘、封鎖市場，結(jié)果必然導(dǎo)致煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場的過度分散。卷煙消費(fèi)稅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收,客觀上造成了各地區(qū)之間利益分配關(guān)系不平衡,使得生產(chǎn)卷煙地區(qū)獲得的財政收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于銷售卷煙地區(qū)，實際上起到了鼓勵生產(chǎn)抑制流通的反作用。因此，可以考慮將卷煙消費(fèi)稅的征稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)改為銷售，借以切斷地方政府與本地?zé)煵萆a(chǎn)企業(yè)的利益聯(lián)系。通過征稅環(huán)節(jié)的改變使銷售量而非生產(chǎn)量成為地方稅收多少的決定因素，各個地區(qū)卷煙的銷售量受到人口規(guī)模、消費(fèi)水平等因素的制約，地方政府很難加以控制，因此可以較好地減少政府干預(yù)。由產(chǎn)地征稅改為銷地征收后，地方政府要想多增加稅收，就得多銷售卷煙，只要是消費(fèi)者喜歡的，不管是哪個地方生產(chǎn)的卷煙都可以銷售，抵制外省卷煙已沒有必要，困擾煙草行業(yè)發(fā)展的地方保護(hù)、市場封鎖問題自然而然地解決了。地方政府為了多銷售，會更加關(guān)心市場管理，更主動、嚴(yán)厲地打擊各種非法卷煙經(jīng)營，這樣卷煙產(chǎn)銷量將會增加，中央和地方都將受益。

　　 此外，納稅環(huán)節(jié)的改變還可以平衡工商企業(yè)稅負(fù)、減少企業(yè)避稅空間。目前，消費(fèi)稅完全由卷煙工業(yè)企業(yè)承繳,導(dǎo)致了煙草稅負(fù)在工商企業(yè)之間的不均衡。據(jù)統(tǒng)計，從1994至2002年年底，中國煙草行業(yè)累計上繳稅金6660億元人民幣，其中卷煙工業(yè)上繳稅金5900億元，所占比重為88.6％，卷煙工業(yè)占據(jù)了絕對的比重。卷煙消費(fèi)稅都由生產(chǎn)企業(yè)繳納，作為價內(nèi)稅生產(chǎn)企業(yè)把這項稅費(fèi)加入成本，對企業(yè)的成本壓力很大，加大了工業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)，而且生產(chǎn)企業(yè)還沒有銷售出產(chǎn)品就要提前繳稅，也占用了企業(yè)的周轉(zhuǎn)資金，不利于卷煙工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。卷煙工業(yè)企業(yè)由于稅負(fù)過重，1994年稅改后一段時期，曾出現(xiàn)普遍的“以商補(bǔ)工”問題，很多煙廠通過轉(zhuǎn)移定價的方式避稅，造成國家稅收收入的大量流失。

　　 從以上分析可以看出，從改變卷煙消費(fèi)稅的納稅環(huán)節(jié)入手進(jìn)行改革，對煙草行業(yè)而言是較為徹底、影響更為深遠(yuǎn)的做法。但是，以現(xiàn)有的條件看，改革的成本較高，操作難度也較大。首先，將納稅環(huán)節(jié)改在銷售環(huán)節(jié)會加大稅收征管成本。如果卷煙消費(fèi)稅在單一零售環(huán)節(jié)征收，盡管稅基很大，可避免企業(yè)用轉(zhuǎn)移利潤形式偷逃稅。但煙制品市場需求量大，因其體積小、零售點過于分散，納稅人數(shù)量巨大，征管費(fèi)用高，稅源難以控制，以當(dāng)前的征管水平和征管條件來看不太現(xiàn)實?？紤]到征收的成本和偷漏稅的問題，建議在生產(chǎn)和批發(fā)兩個環(huán)節(jié)同時征收，今后隨著征管水平和納稅意識的提高可逐步按國際慣例實現(xiàn)在卷煙零售環(huán)節(jié)繳納消費(fèi)稅。其次，財稅分配政策調(diào)整難度較大。卷煙消費(fèi)稅改為銷售地征收后，卷煙消費(fèi)稅交得多的地域?qū)脑啤①F、湘等產(chǎn)煙大省向東部沿海主銷區(qū)轉(zhuǎn)移，這些地區(qū)的財政實力本就較東部沿海地區(qū)弱，如果產(chǎn)銷地的稅收返還基數(shù)不重新核定的話，會產(chǎn)生卷煙產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)新的利益矛盾。中國尚處于建立規(guī)范的政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的過渡期，完全通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付解決上述問題，以中央目前的財力可能短期內(nèi)做不到，而且原辦法已經(jīng)運(yùn)行了十幾年，各地已形成政策依賴，要重新核定產(chǎn)銷區(qū)的基數(shù)，操作上也會有一定難度。

　　 三、改革方案設(shè)計

　　 (一)將卷煙消費(fèi)稅和增值稅從地方財政基數(shù)中和增收返還中扣除，以上一年（或三年平均數(shù)）為返還基數(shù)，確保地方財政利益。這樣，當(dāng)?shù)鼐頍熛M(fèi)稅和增值稅無論增加或者減少，都不改變返還基數(shù)數(shù)額。這一方案以固定的稅收返還基數(shù)來確保地方既得利益，同時使煙草稅收與地方的稅收任務(wù)脫鉤，在一定程度上可以淡化煙草企業(yè)與地方利益的緊密關(guān)系，減少地方政府干預(yù)煙草市場的沖動。這一方案的調(diào)整只涉及到中央與地方稅收返還數(shù)額的計算確定，不涉及稅制的單獨調(diào)整或變動，所以不會增加稅收征管成本，易于操作，震動性不大。在宏觀財稅分配體制不變的約束條件下，是一個較為可行的辦法。

　　 (二)將煙草的各項稅收合并為“煙草專賣稅”由中國煙草總公司統(tǒng)一向中央財政解繳，地方既得財力、地方財政困難與平衡問題，通過規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度來解決。從長遠(yuǎn)看，此方案符合國家財稅體制改革的大方向，既保證了各地既得利益，又能逐步增加中央財政收入，也不會增加稅收征管成本，并能使煙草稅收與地方財政收入徹底脫鉤。中國地域廣大、各地發(fā)展不平衡，建立較為完善的公共財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付制度，需要一個相當(dāng)長的過程和時期，這與處于內(nèi)憂外患困境中迫切需要通過改革整合煙草資源，以提高行業(yè)整體競爭實力應(yīng)對挑戰(zhàn)的煙草行業(yè)改革現(xiàn)實相矛盾。在地方財政日益困難而中央財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度短期內(nèi)無法建立起來的時候，這一方案無疑會帶來較大的震動，不易被地方政府接受。

　　 (三)中央在承認(rèn)地方財政原有返還基數(shù)的基礎(chǔ)上，將國家在產(chǎn)地100%繳納的卷煙消費(fèi)稅，逐年遞減10%將其轉(zhuǎn)為在銷地繳納；經(jīng)過10年左右時間，將在產(chǎn)地繳納的卷煙消費(fèi)稅全部轉(zhuǎn)為在銷地繳納，同國際慣例接軌。這一方案是逐步推進(jìn)的漸進(jìn)式改革，所以震動較小，但改革須經(jīng)過10年左右的時間才能完成，時間較長。

　　 (四)將卷煙消費(fèi)稅改為中央與地方共享稅種。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的卷煙消費(fèi)稅歸中央財政，在銷售環(huán)節(jié)征收卷煙消費(fèi)稅劃歸地方財政。事實上，地方政府是具有相對獨立利益訴求的經(jīng)濟(jì)主體，其經(jīng)濟(jì)行為以利益獲取作為出發(fā)點之一也無可厚非。我們可以充分利用它的趨利性特點，結(jié)合煙草行業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，利用有效的利益共享機(jī)制，引導(dǎo)其經(jīng)濟(jì)行為從局部利益向全局利益發(fā)展。這一方案的優(yōu)點是建立了良性的利益共享激勵機(jī)制，可以充分調(diào)動地方政府參與改革的積極性。

　　2021煙草政企分開改革方案

　　改革開放30年，煙草行業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，工商稅利從1980年的56.7億元增至2007年的3880億元，增長了67.4倍。這一時期也是專賣管理體制逐步確立并不斷完善的重要階段。1982年以前，煙草行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營長期分別隸屬輕工業(yè)部、商業(yè)部、供銷合作總社和農(nóng)業(yè)部等諸多部門。黨的十一屆三中全會召開后不久，黨中央和國務(wù)院即著手研究煙草管理體制調(diào)整問題，從1981年確定對煙草行業(yè)實行國家專營，1982年成立中國煙草總公司，1984年設(shè)立國家煙草專賣局、正式確立煙草專賣體制以來，國務(wù)院及有關(guān)部門于1983年、1985年、1988年、1994年、1998年、2008年分別以兩次輕工業(yè)部文件和四次國務(wù)院“三定”方案的形式，先后對煙草行業(yè)的管理體制和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行六次調(diào)整，不斷完善體制機(jī)制、轉(zhuǎn)變管理職能，推動行業(yè)改革發(fā)展不斷深入。

　　確立專賣制度，完善體制機(jī)制

　　   1981年，煙草行業(yè)管理體制改革取得重大突破，5月，國務(wù)院下發(fā)國發(fā)〔1981〕85號文件，決定對煙草行業(yè)實行國家專營，對全國煙草行業(yè)實行產(chǎn)供銷、人財物、內(nèi)外貿(mào)統(tǒng)一管理和經(jīng)營，這是經(jīng)濟(jì)體制的一項重要改革。隨之，中國煙草總公司于1982年1月正式掛牌成立，確立了煙草專營和集中管理的體制。1983年9月，國務(wù)院頒布《煙草專賣條例》，1984年1月，國務(wù)院以〔84〕國函字10號文同意將輕工業(yè)部煙草專賣局改為國家煙草專賣局，與中國煙草總公司實行“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，對煙草專賣進(jìn)行全面的行政管理，標(biāo)志著煙草國家專賣和集中統(tǒng)一管理體制從此正式確立。1991年6月，《煙草專賣法》的頒布，進(jìn)一步將這一制度以法律的形式確立下來。從1988年至2008年，國務(wù)院在對國家煙草專賣局的歷次“三定”方案中，不斷對專賣管理體制加以完善和鞏固。1988年提出，國家煙草專賣局依法對煙草進(jìn)行“壟斷經(jīng)營”；1994年提出，對全國煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、壟斷經(jīng)營”，1998年，確定對煙草行業(yè)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣專營”的管理體制。2005年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步理順煙草行業(yè)資產(chǎn)管理體制、深化煙草企業(yè)改革的文件中，又進(jìn)一步明確要“繼續(xù)”實行這一管理體制。2008年“三定”方案也同樣做了這樣的規(guī)定。專賣管理體制的確立和完善，充分適應(yīng)了煙草這種特殊商品必須實行計劃生產(chǎn)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的要求，是對專賣體制發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)，也成為行業(yè)探索如何在專賣制度下實行市場化改革和實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要制度保證。

　　轉(zhuǎn)變管理職能，行使出資人權(quán)利

　　   在四次“三定”方案中，專賣機(jī)構(gòu)的職能定位更加清晰，專賣體制被強(qiáng)化和鞏固，也對國家煙草專賣局的管理職能提出明確要求，始終強(qiáng)調(diào)壟斷行業(yè)如何引入市場競爭機(jī)制的問題。1988年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革已明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵”，1988年的“三定”方案中提出，煙草行業(yè)要根據(jù)政治體制改革的總要求，調(diào)查研究煙草行業(yè)管理體制改革和深化企業(yè)改革問題，組織體制改革試點；1994年提出，國家煙草專賣局作為國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，“根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程，積極創(chuàng)造條件組建煙草企業(yè)集團(tuán)”，并且經(jīng)營管理上要“從主要依靠行政手段進(jìn)行直接管理轉(zhuǎn)向依靠法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段進(jìn)行宏觀管理”；1998年，確定國家煙草專賣局為國家經(jīng)貿(mào)委主管全國煙草行業(yè)、實行煙草專賣制度的“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。作為“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的國家煙草專賣局如何適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，在專賣體制下引入市場競爭機(jī)制，這是煙草行業(yè)在改革發(fā)展中面臨的重大課題。自2003年起，以“工商分開”為突破口，深化改革、推動重組、走向聯(lián)合，行業(yè)加快了市場化取向改革的步伐。2005年，國務(wù)院下發(fā)文件對行業(yè)改革高度肯定，稱其“有力地促進(jìn)了煙草行業(yè)較快發(fā)展，為國家財政增收和滿足市場需求做出了重要貢獻(xiàn)”。明確提出“中國煙草總公司依法對所屬工商企業(yè)的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利，經(jīng)營和管理國有資產(chǎn)，承擔(dān)保值增值責(zé)任。”2007年財政部和國家發(fā)改委批準(zhǔn)印發(fā)的《中國煙草總公司章程》中，對總公司的這一經(jīng)營管理職能加以進(jìn)一步明確。2008年“三定”方案中，將國家煙草專賣局調(diào)整為工業(yè)和信息化部管理的國家局，并明確國家煙草專賣局管理中國煙草總公司，其重要意義是賦予了國家煙草專賣局暨中國煙草總公司依法對所屬企業(yè)國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)利的責(zé)任，完成了行業(yè)管理從行政管理為主向行政管理與經(jīng)濟(jì)管理并重的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)了責(zé)權(quán)統(tǒng)一。

　　調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)改革發(fā)展

　　   國家煙草專賣局、中國煙草總公司根據(jù)國務(wù)院“三定”方案精神，不斷調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，完善煙草專賣專營的管理體制，努力適應(yīng)行業(yè)的改革與發(fā)展。從職級調(diào)整看，1983年，總公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為9處1室；隨著國家煙草專賣體制的確立，以及各地?zé)煵莨镜募娂娊M建、行業(yè)各級煙草專賣機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實體的逐步形成，總公司各部門的職能也在不斷擴(kuò)大，1985年，國家局暨總公司內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改處設(shè)部，升為副司局級，1988年，正式設(shè)司，延續(xù)至今。從新增機(jī)構(gòu)看，1983年，總公司組建初期未設(shè)立任何專業(yè)公司；1988年，至今所見的主要司室已基本設(shè)立，并相繼成立了中國煙草物資公司等5個專業(yè)公司；1998年，為適應(yīng)改革的需要，擴(kuò)展原政策法規(guī)司的職能，成立政策法規(guī)與體制改革司，指導(dǎo)企業(yè)改革；2008年，隨著公司制改革的推進(jìn)，增設(shè)省級工業(yè)公司董事會工作辦公室。從名稱變化看，中國卷煙批發(fā)市場先后更名為中國煙草交易中心、中煙電子商務(wù)公司；煙葉生產(chǎn)供應(yīng)部先后更名為中國煙葉生產(chǎn)購銷公司、中國煙葉公司；中國煙草物資公司更名為中國煙草投資管理公司；中國煙草進(jìn)出口公司先后更名為中國煙草進(jìn)出口總公司、中國煙草進(jìn)出口（集團(tuán)）公司、中國煙草國際有限公司，等等。幾大公司名稱的變化反映了行業(yè)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代，逐步引入市場機(jī)制，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，并不斷走向國際化的發(fā)展歷程。

　　   制度推動發(fā)展，發(fā)展佐證制度。煙草行業(yè)的快速發(fā)展佐證了專賣制度的推動作用，專賣制度也必將繼續(xù)推動中國煙草更加充滿生機(jī)與活力。

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