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【628568.com--策劃書】

　　公共政策分析的實際案例

　　本案例取材于《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號），內(nèi)容是國務(wù)院針對近日部分城市房價惡性趨勢反彈的現(xiàn)狀，要求各有關(guān)部門要根據(jù)本通知精神，加快制定、調(diào)整和完善房地產(chǎn)市場的相關(guān)政策措施，各司其職、分工協(xié)作，加強(qiáng)對各地的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；各地區(qū)、各有關(guān)部門要積極做好房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的解讀工作，以維護(hù)和推進(jìn)我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)、健康發(fā)展。一下是運用公共政策學(xué)對于這項通知的案例分析：

　　一、政策本質(zhì)和特征

　　此案例中，國務(wù)院針對“近期部分城市房價、地價又出現(xiàn)過快上漲勢頭，投機(jī)性購房再度活躍”狀況，發(fā)布了《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，這一政策的本質(zhì)體現(xiàn)了我國政府采取宏觀調(diào)控手段，對社會利益進(jìn)行分配和調(diào)整，以加強(qiáng)房價的監(jiān)管和控制，推動我國房地產(chǎn)市場持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。而此項通知經(jīng)由國務(wù)院進(jìn)行發(fā)布，具有強(qiáng)烈的政治性、權(quán)威性和強(qiáng)制性，它一經(jīng)發(fā)布，便體現(xiàn)著國家意志，是政府對我國目前房地產(chǎn)市場惡性發(fā)展現(xiàn)狀態(tài)而執(zhí)行的強(qiáng)制經(jīng)濟(jì)政策干預(yù)手段。

　　二、政策系統(tǒng)的構(gòu)成及環(huán)境

　　政策系統(tǒng)的構(gòu)成：在我國，國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)、最高國家行政機(jī)關(guān)，它獲得憲法和法律授權(quán)，享有公共權(quán)威，能夠?qū)ξ覈鐣r值進(jìn)行權(quán)威性分配。因此，它作為這項“關(guān)于堅

　　決遏制部分城市房價過快上漲的通知”的發(fā)布者，是此項政策的直接主體，在政策系統(tǒng)上屬于政策制定系統(tǒng)，居于政策系統(tǒng)的核心地位，組織和領(lǐng)導(dǎo)著整個決策過程，并對最終這項通知進(jìn)行發(fā)布執(zhí)行。與之對應(yīng)的是作為政策客體的“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”，這些政府機(jī)關(guān)和職能部門是國務(wù)院發(fā)布此項通知時所指向的對象，它們分別具有各自的功能，具有不同的社會分工，它們之間在市場監(jiān)管和住房問題上必然會產(chǎn)生各種不同性質(zhì)、不同層次的利益需求。這些政策客體在政策系統(tǒng)中屬于政策執(zhí)行系統(tǒng)，在國務(wù)院發(fā)布此項通知后，將觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實形態(tài)的政策效果，按照各自的分工，根據(jù)通知要求自主開展工作，以確保政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　政策系統(tǒng)的一般環(huán)境：從這一案例的內(nèi)容明顯可知，國務(wù)院所發(fā)布的此項通知受到“近期部分城市房價、地價又出現(xiàn)過快上漲勢頭，投機(jī)性購房再度活躍”的經(jīng)濟(jì)因素影響后，以調(diào)整和加強(qiáng)我國房地產(chǎn)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境為基本出發(fā)點而執(zhí)行的政策，它是我國在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府對房地產(chǎn)市場政策的調(diào)整和導(dǎo)向。

　　三、政策問題的提出

　　隨著國際金融危機(jī)的爆發(fā)與擴(kuò)散，中國房地產(chǎn)市場政策突然間發(fā)生了重大逆轉(zhuǎn)，使房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了難得一見的快速發(fā)展機(jī)會。由此，我國房地產(chǎn)市場原先已經(jīng)展開的理性調(diào)整出現(xiàn)了諸多問題，并導(dǎo)致我國房地產(chǎn)市場面臨本已存在的泡沫繼續(xù)吹大的巨大風(fēng)險。這一現(xiàn)狀和問題事實的客觀存在的問題，其未來趨勢和危害性極有可能直接影響

　　社會發(fā)展，而這些問題目前已為我國政府統(tǒng)治者和社會大多數(shù)人所察覺，很多相關(guān)問題已經(jīng)進(jìn)入了政策議程，成為公共政策問題。國務(wù)院作為我國最高的行政機(jī)關(guān)，是我國公共政策問題的提出主體之一。它針對前期“《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國辦發(fā)〔2010〕4號）印發(fā)后，全國房地產(chǎn)市場整體上出現(xiàn)了一些積極變化，但近期部分城市房價、地價又出現(xiàn)過快上漲勢頭，投機(jī)性購房再度活躍”狀況發(fā)布通知，提出“一、各地區(qū)、各有關(guān)部門要切實履行穩(wěn)定房價和住房保障職責(zé)；二、堅決抑制不合理住房需求；三、增加住房有效供給；四、加快保障性安居工程建設(shè)；

　　四、加強(qiáng)市場監(jiān)管”五項具體政策問題的調(diào)整和解決措施，引導(dǎo)居民住房理性消費，推動房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　五、市場、政府能力與公共政策

　　國務(wù)院針對我國房地產(chǎn)市場目前存在的“市場失敗”和“市場缺陷”對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布了《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》，希望相關(guān)部門、機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹公務(wù)目標(biāo)，將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力，以便有效、實際地實施公共政策和解決房地產(chǎn)市場問題。例如，案例所給的通知中第一項第二條：建立考核問責(zé)機(jī)制。穩(wěn)定房價和住房保障工作實行省級人民政府負(fù)總責(zé)、城市人民政府抓落實的工作責(zé)任制。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部等部門要對省級人民政府的相關(guān)工作進(jìn)行考核，加強(qiáng)

　　監(jiān)督檢查，建立約談、巡查和問責(zé)制度。對穩(wěn)定房價、推進(jìn)保障性住房建設(shè)工作不力，影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的，要追究責(zé)任。

　　這條細(xì)則要求住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部等部門要充分發(fā)揮政府能力、履行政府職能，加強(qiáng)監(jiān)管、約談、巡查和問責(zé)制度，切實落實方針要求，不能離開政府職能和房價市場的發(fā)展穩(wěn)定而空泛執(zhí)行，否則要追究責(zé)任，這也正體現(xiàn)了政府通過公共政策目標(biāo)解決市場缺陷，減少市場主體與政府之間的矛盾，以提升政府能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

　　五、小結(jié)

　　《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)〔2010〕10號）是國務(wù)院發(fā)布的一項針對我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀的公共政策，旨在進(jìn)一步落實各地區(qū)、各有關(guān)部門的責(zé)任，堅決遏制部分城市房價過快上漲，切實解決城鎮(zhèn)居民住房問題，推進(jìn)我國房地產(chǎn)市場健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。通過對這一案例的分析，我們能夠從中認(rèn)識到，一項由政府發(fā)布的公共政策的本質(zhì)、構(gòu)成、環(huán)境以及運行都體現(xiàn)著國家意志，是政府制定切實可行、系統(tǒng)完整的宏觀經(jīng)濟(jì)政策及社會政策，處理好市場與政府之間，政府各部門、機(jī)構(gòu)之間，人民群眾與政府之間的矛盾關(guān)系的反映，當(dāng)然，公共政策執(zhí)行后能夠達(dá)到實際目標(biāo)、實現(xiàn)良好效應(yīng)，這對于政府提高決策質(zhì)量，促進(jìn)社會發(fā)展是具有不可低估的作用。

　　公共政策分析的實際案例

　　如果說新中國自成立以來有什么失誤的話，那么最大的失誤恐怕就是決策失誤。從文化大革命的政治決策失誤，到改革開放以來某些地方政府經(jīng)濟(jì)決策的失誤；從大型國有企業(yè)的投資決策失誤到民營企業(yè)家的發(fā)展戰(zhàn)略失誤，由此給中國國民經(jīng)濟(jì)乃至中華民族造成的損失無法估量。令人遺憾的是，盡管如此，目前我們?nèi)匀粵]有走出決策失誤的怪圈，照此下去，21世紀(jì)中華民族的復(fù)興從何談起？

　　一、重大政治決策失誤：中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的最大障礙

　　1949年，伴隨著毛澤東主席在天安門城樓莊嚴(yán)宣告"中國人民從此站起來了"的嘹亮之聲，半殖民、半封建社會的中國從此進(jìn)入了一個新的時代。一·五的經(jīng)濟(jì)輝煌與國家的蒸蒸日上，給中國留下了太多的美好回憶?？上В镁安怀?，一個又一個的重大政治決策失誤，尤其是長達(dá)10年的文革動亂，把剛剛成立的新中國幾乎帶到了崩潰的邊緣。資料表明，最保守估計，10年文革給中國國民經(jīng)濟(jì)造成的直接損失也高達(dá)6000億元。更為嚴(yán)重的是，文革徹底打破了幾千年來中國社會賴以存在的文化基礎(chǔ)，長期以來國人之間的溫文爾雅、恭謙禮讓隨著高高飄揚的文革大旗早已隨風(fēng)而去了；溜須拍馬、說假話成了這個社會的生存法則。一場文革，更多的是使官僚們學(xué)會了如何玩權(quán)、如何整人，愚民政策成為某些官員的當(dāng)官圣經(jīng)。

　　二、政府經(jīng)濟(jì)決策失誤：中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的的根源

　　在我國，由于歷史原因，相當(dāng)一部分的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)仍然掌握在各級政府手中。改革開放20多年來，通過財政大包干、分灶吃飯、分稅制等改革，地方政府擁有了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。但由于有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)人不懂經(jīng)濟(jì)，只是憑自己的經(jīng)驗與好惡決策，結(jié)果造成了全國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不合理。

　　最典型的是開發(fā)區(qū)的一哄而上和微縮景觀的重復(fù)建設(shè)。1992年鄧公南巡后，改革再次進(jìn)入加速發(fā)展期，各地不顧自身的實際情況，紛紛上馬開發(fā)區(qū)。初步估計這一時期上馬的開發(fā)區(qū)高達(dá)10000個。大片土地荒蕪，卻無太大收獲。關(guān)于開發(fā)區(qū)建設(shè)，各地政府到底造成了多大損失，誰也說不清。與此類似的是人造景觀的建設(shè)。資料表明，從1990到1993年的三年中，全國各地共建起了能接待1000人以上的人造景觀1000多處，景點主要集中與河北、浙江等省，總計耗資50多億元，而參觀者甚少。

　　據(jù)阿祥在《決策者，你不可亂拍板》（南風(fēng)窗1998.12）一文中的有關(guān)資料，八·五期間全國共引進(jìn)彩電生產(chǎn)線160多條，生產(chǎn)能力達(dá)到2000多萬臺，而市場容量只有1000萬臺左右，有一半以上的企業(yè)開工不足。另據(jù)報道：全國汽車生產(chǎn)線目前的開工率只有58%；棉紡生產(chǎn)線閑置1/3，相當(dāng)于120－150億元的的投資未發(fā)揮作用；鋁材生產(chǎn)廠230多家，設(shè)備利用率只有20%；全國易拉罐年需求量50億只左右，而各地耗費巨額外匯引進(jìn)的易拉罐生產(chǎn)線年產(chǎn)量高達(dá)100億只；自行車因盲目合資而陷入困境，全國75家骨干常有一半虧損。

　　盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，最終造成了中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不合理。

　　三、國有企業(yè)決策失誤：陷入困境的根源所在

　　歷經(jīng)20多年的改革開放，國有企業(yè)仍未走出困境，究其原因理論界眾說紛紜。鄙人認(rèn)為，國有企業(yè)尤其是大型國有企業(yè)，目前的處境就其本質(zhì)而言，是因為決策的失誤。1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國著名管理學(xué)家西蒙有句名言，"管理就是決策"。西方管理學(xué)界的另外一句名言同樣可以說明決策對企業(yè)成長的重要性?，F(xiàn)代西方管理理論認(rèn)為，一個企業(yè)資產(chǎn)超過1000萬美元，如果它沒有智囊團(tuán)的話，其生命周期不會超過5年，

　　只要有一個重大的決策失誤，就會葬送這個企業(yè)。改革開放以來，中國國有企業(yè)的風(fēng)雨飄搖之路，充分說明了這一點。

　　河南中原制藥廠是我國醫(yī)藥行業(yè)七·五、八·五期間投資規(guī)模最大的重點工程，也是中國醫(yī)藥行業(yè)第一個利用世界銀行貸款的項目，占地1300畝，總投資18億元，沒有生產(chǎn)運行就已停產(chǎn)關(guān)門。究其原因，是因為該項目的一項關(guān)鍵技術(shù)是中方?jīng)Q策者在沒有詳細(xì)調(diào)查了解的情況下，從根本沒有這項專利技術(shù)、僅有20多人的瑞士的一家小公司引進(jìn)的。同樣是在河南，作為國家重點建設(shè)項目的中州鋁廠，不顧市場需求變化，在后續(xù)工程既無國家立項、又無可性研究的情況下，盲目鋪攤子、上規(guī)模。結(jié)果自投資以來，年年虧損。至1997年累計虧損3.5億元，負(fù)債35億元，負(fù)債率高達(dá)148%。類似的例子，在全國各地比比皆是。由此可見，國有企業(yè)無論怎樣改，如果不能避免決策失誤，國有企業(yè)走出困境就是一句空話。

　　四、民營企業(yè)決策失誤：中國企業(yè)做不大的根本原因

　　改革開放以來，民營企業(yè)依賴政策支持和自身獨特的機(jī)制優(yōu)勢，成為中國經(jīng)濟(jì)最靚麗的一道風(fēng)景線，形成了中國特色社會主義的一個重要組成部分。遺憾的是，中國民營企業(yè)始終做不大。從巨人集團(tuán)的傾覆到愛多胡治標(biāo)被拘捕；從沈陽飛龍姜偉的"自我檢討"到三株吳炳新的反省，中國的民營企業(yè)始終未能走出曇花一現(xiàn)的怪圈。

　　最能說明問題的是巨人集團(tuán)準(zhǔn)備投資12億元建造70層大廈的宏偉決策計劃，最終造成了企業(yè)的傾覆。

　　按照史玉柱的說法，1992年決定蓋巨人大廈的時候，開始是準(zhǔn)備蓋18層，但這個想法一閃而過，出來的方案是38層。1992年下半年一位領(lǐng)導(dǎo)來參觀，建議把樓蓋的高一點，于是設(shè)計改到54層，后來很快又改到64層。由54層到64層基于兩個因素：一是設(shè)計單位說54層改為64層對下面基礎(chǔ)影響不大；二是公司想為珠海市爭光，蓋一座標(biāo)志性大廈。當(dāng)時廣州想蓋全國最高的樓，設(shè)計63層，我們要超過它。1994年一位領(lǐng)導(dǎo)人來考察，公司覺得64層有點犯忌諱，幾個負(fù)責(zé)人一商量就決定把大樓改為70層。僅僅是為了虛榮，決定公司命運的決策就這樣定下來了。兩年后，巨人集團(tuán)陷入了無可挽回的困境。

　　從決策發(fā)展的歷史來看，伴隨著企業(yè)財產(chǎn)組織形式由單個業(yè)主制向現(xiàn)代公司的轉(zhuǎn)化，決策也由個人經(jīng)驗決策向集團(tuán)化民主決策轉(zhuǎn)變。大量的實踐表明，個人經(jīng)驗決策最適合于單個業(yè)主制企業(yè)，因為企業(yè)規(guī)模小，資金有限，即使出現(xiàn)重大決策失誤，也不致造成太大的損失。而對現(xiàn)代公司而言，企業(yè)的重大決策必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)層集體做出，否則后果難以預(yù)料。中國民營企業(yè)所以做不大，恰恰在于違背了這一客觀規(guī)律。

　　五、決策民主化、科學(xué)化：新世紀(jì)中國復(fù)興的必然選擇

　　過去的百年，給國人留下了太多的思考與遺憾，決策的最重大失誤，給中華民族和國民經(jīng)濟(jì)造成了無法挽回的重大損失。面對以知識經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)聯(lián)絡(luò)革命為主的新經(jīng)濟(jì)時代的到來，唯有建立一套有效的決策機(jī)制，新世紀(jì)的中國才有希望。

　　1．堅定不移地貫徹鄧小平"發(fā)展是硬道理"的治國原則，一切必須應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。當(dāng)今世界盡管風(fēng)云多變，但和平與發(fā)展仍然是時代的主流。客觀地講，中國的思想解放運動遠(yuǎn)未完成，我們決不能掉以輕心。從治國的戰(zhàn)略角度看，任何偏離"以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心"的戰(zhàn)略舉措都是不利于國家發(fā)展的。我們不想以"左"和"右"來劃分對改革的不同看法，但這決不等于中國沒有走回頭路的可能，前幾年一度風(fēng)靡京城的三份"萬言書"足可說明問題。客觀地講，中國目前的下崗職工問題、國企問題、腐敗問題、治安問題等，盡管百姓反映很大，但這畢竟是改革和發(fā)展中的問題，決不是改革本身帶來的。恰恰相反，這些問題的出現(xiàn)，恰恰是改革不到位造成的。如果因此而否定改革，將把21世紀(jì)的中國引向深淵。

　　2．完善法律體系，用法律來約束政府領(lǐng)導(dǎo)人的決策行為。

　　中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重不合理，很大程度上是由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人肆意拍板決策造成的，而

　　現(xiàn)行法律對濫用職權(quán)、造成重大決策損失的政府官員卻監(jiān)督不力，惡性循環(huán)由此開始。隨著中國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，必須盡快建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府官員決策監(jiān)督與約束機(jī)制。堅決取消行政項目審批制度，確立"誰拍板、誰負(fù)責(zé)"的原則，權(quán)力與責(zé)任必須對等，真正使政府的經(jīng)濟(jì)決策走上良性循環(huán)的軌道。

　　3．提高企業(yè)管理者素質(zhì)，企業(yè)的戰(zhàn)略決策必須實行集團(tuán)化決策制度。

　　20多年來，無論是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，在決策方面都有太多的失誤。為了徹底解決這一問題，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人必須提高自身素質(zhì)，認(rèn)識到?jīng)Q策對企業(yè)發(fā)展的重要性。一方面，大型企業(yè)應(yīng)建立自己的顧問班子或智囊團(tuán)，使企業(yè)決策由封閉式向開放式轉(zhuǎn)變；另一方面，應(yīng)加強(qiáng)市場調(diào)查和市場預(yù)測工作，準(zhǔn)確把握市場發(fā)展，避免個人主管決斷帶來的損失。

　　公共政策分析的實際案例

　　——“白色污染”到底如何解決？問題：今天你是否依然?我行我‘塑’?？

　　中國目前的經(jīng)濟(jì)處于飛速發(fā)展時期，人們的生活水平也日益提高。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了國民收入的穩(wěn)步提高，也使得人們的消費水平和消費觀念不斷改善和更新。然而，在人們追求更便捷、更舒適、更優(yōu)質(zhì)的生活的同時，我們的環(huán)境日益遭到破壞，環(huán)境狀況不容樂觀。我國目前面臨的環(huán)境污染和環(huán)境破壞非常嚴(yán)重，就拿?白色污染?這一令人頭疼的問題來說，白色污染是人們對難降解的塑料垃圾(多指塑料袋)污染環(huán)境現(xiàn)象的一種形象稱謂。它是指用聚苯乙烯、聚丙烯、聚氯乙烯等高分子化合物制成的各類生活塑料制品使用后被棄臵成為固體廢物，由于隨意亂丟亂扔，難于降解處理，以致造成城市環(huán)境嚴(yán)重污染的現(xiàn)象。據(jù)中國塑協(xié)塑料再生利用專業(yè)委員會介紹，我國每天買菜要用掉10億個塑料袋，其他各種塑料袋的用量每天在20億個以上。北京目前每年廢棄23億個塑料袋，產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾14萬噸，占整個生活垃圾的3%；上海每年產(chǎn)生廢舊塑料包裝垃圾19萬噸，占生活垃圾總量的7%；天津每年的廢舊塑料包裝垃圾也超過10萬噸。塑料垃圾帶來的問題非常嚴(yán)重，一，漫天飄飛的塑料袋或掛在樹梢，或飛到建筑物上，破壞了城市環(huán)境，造成嚴(yán)重的?視覺污染?；二，塑料袋系高分子化合物，其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，難以在自然環(huán)境下被微生物分解，不可分解的塑料袋自然腐爛需要200年以上?；烊胪寥赖乃芰洗?，會引起土壤結(jié)構(gòu)的改變，造成土壤板結(jié)，影響農(nóng)作物吸

　　收水分和養(yǎng)分，導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)；三，拋棄在陸地和水體的塑料袋會被動物和魚類當(dāng)做食物吞食，造成動物和魚類死亡，或影響它們的生存；四，如果對塑料垃圾進(jìn)行焚燒，會造成二次污染，產(chǎn)生有毒氣體，污染空氣，。特別是塑料的焚燒會產(chǎn)生強(qiáng)致癌物質(zhì)—二噁英，對人們的身體健康構(gòu)成極大威脅；四，對塑料垃圾進(jìn)行填埋，不僅會占用大量土地，而且被占用的土地也長期得不到恢復(fù)，影響土地的可持續(xù)發(fā)展，同時，這些塑料垃圾還會對土地和地下水造成污染；五，生產(chǎn)塑料袋要耗費大量的石油資源。我國每年為生產(chǎn)塑料袋要消耗480多萬噸石油，塑料袋的過度使用對我國的能源資源以及環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已不容忽視，能源的緊缺必然帶來生產(chǎn)成本的攀升和物價的上漲，這對我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人民生活是極為不利的。

　　為此，2007年12月31日，我國國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》，這份被群眾稱為?限塑令?的通知明確規(guī)定：?從2008年6月1日起，在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋?；?自2008年6月1日起，在所有超市、商場、集貿(mào)市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物袋?。時至今日，?限塑令?到底效果怎么樣？一份2009年民間限塑政策小組發(fā)布的《限塑政策研究NGO合作項目綜合報告》表明，我國大中型超市限塑令執(zhí)行情況比較樂觀。在本次調(diào)查中，北京和杭州等地區(qū)的大中型超市限塑令執(zhí)行情況最好，基本都能夠做到向顧客有償提供厚度符合國家標(biāo)準(zhǔn)的塑料購物袋。蘭州，廣州，成都等地區(qū)的限塑執(zhí)行率

　　也都達(dá)到了80%左右；然而另一方面，農(nóng)貿(mào)市場的執(zhí)行情況卻出現(xiàn)嚴(yán)重的兩極分化。其中管理制度較為完善、實施條件較好的市場，對于國家的限塑政策執(zhí)行率較高。尤其在杭州，農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率已達(dá)70%。然而一些設(shè)施條件較差、管理混亂的市場，限塑令執(zhí)行情況卻并不盡如人意。據(jù)調(diào)查，北京有些農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場限塑令執(zhí)行率僅兩成。許多露天批發(fā)市場內(nèi)不僅免費向顧客提供塑料購物袋，甚至各種帶顏色的、使用廢塑料生產(chǎn)的超薄塑料袋扔的滿地都是。在國家明令禁止使用超薄塑料袋的情況下，許多農(nóng)貿(mào)市場依舊我行我塑（素），而且許多消費者依然習(xí)慣于使用塑料袋，以圖個方便。

　　總的來說，限塑令頒布的這幾年時間，大中型超市的執(zhí)行情況令人比較滿意，而農(nóng)貿(mào)市場卻不容樂觀，甚至情況越來越糟。那么，到底為什么限塑令會遭到如此?尷尬?的局面，白色污染的問題到底應(yīng)該如何解決？我們又應(yīng)該怎樣從公共政策這個角度來分析、把握這個問題？

　　問題分析：

　?。?）政府在制定政策時考慮不周全，缺乏對可能產(chǎn)生的新問題以及遭遇的阻礙作必要的預(yù)測分析，缺乏對政策的長遠(yuǎn)性、整體性評估

　　實行限塑令畢竟是好事，但它對人們生活造成的一些不便也是不容忽視的。正如一位賣菜女所說:?一塊生姜一個袋兒，兩個土豆一個袋兒，誰都知道這樣不好，白色污染。可你要不用它，你用啥??？你上超市買一大包手紙或一箱牛奶，可以不用塑料袋。但你要來我這

　　兒買菜怎么辦？比如說買豆芽，沒袋兒怎么拿？?在她看來，替代品跟不上，是限塑令遭遇尷尬的主要原因。與此同時，人們已經(jīng)習(xí)慣了?拎?，?拎?塑料袋給人們帶來了極大地方便，而?購物袋?更成為人們的一種生活理念，突然讓人們離開塑料袋而沒有一種替代品作為補(bǔ)充，會讓很多人難以接受。并且，塑料袋已經(jīng)成為許多家庭裝垃圾的盛裝食物或放垃圾的必備東西，人們習(xí)慣于將買了菜的塑料袋順手套在垃圾簍上裝垃圾，如果讓人們?yōu)閭€塑料袋而花幾毛錢或?qū)ｉT去商店買一卷垃圾袋，大多數(shù)人是不能理解和接受的。

　　限塑令的實行同時也給企業(yè)帶來巨大的沖擊。眾所周知，塑料制品產(chǎn)業(yè)是一個?薄利多銷?的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)依靠低成本和低利潤來維持自身的生存與發(fā)展，龐大的市場需求因而成為企業(yè)唯一的生存基礎(chǔ)。限塑令的頒布，對那些大型企業(yè)或許影響不太大，但對這些中小企業(yè)就產(chǎn)生了致命的打擊。這些企業(yè)由于缺乏資金、技術(shù)，設(shè)備和管理等方面的支持，在短時間內(nèi)很難進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)，結(jié)果必將有一大批中小企業(yè)無法擺脫破產(chǎn)的厄運，塑料制品行業(yè)的大洗牌不可避免，而由企業(yè)倒閉所帶來的，必將是許多人的失業(yè)。例如，限塑令頒布將近半個月，福建泉州千余家塑料袋企業(yè)仍處于煎熬之中，企業(yè)已經(jīng)停產(chǎn)好長時間，員工?放假?一個多月，人人是談?限塑?而色變。

　　國家實行限塑令，但在推廣可降解塑料袋的過程中困難重重。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，超市、商場在?限塑?方面效果明顯，塑料購物袋使用量減少了2/3以上。然而在農(nóng)貿(mào)市場，?限塑令?的效果就顯得不是特別明顯，尤其是價格上的差距，令不少農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營戶

　　選擇使用普通塑料袋，而不是更為環(huán)保的可降解塑料袋。?普通塑料袋與可降解塑料袋的規(guī)格都可分為很多種，就最常用的一種規(guī)格而言，不同塑料袋的價格為1~3元/100只，而可降解塑料袋的價格則為

　　3.5~4.5元/100只，而水產(chǎn)用的可降解塑料袋價格更高，為5元/50只。?在某農(nóng)貿(mào)市場管理可降解塑料袋發(fā)售的毛先生告訴《市場導(dǎo)報》記者，雖然每只塑料袋的價格僅相差幾分錢，但是對于生意比較好的經(jīng)營戶來說，一個月下來，其成本也相差了不少。毛先生算了一筆賬，以一個經(jīng)營戶一天消耗100只塑料袋為例，適用可降解塑料袋的經(jīng)營戶每個月的成本就要上升60元甚至更多，這對僅是小本經(jīng)營的農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營戶來說，也是一筆不小的支出。對于部分經(jīng)營戶來說，使用普通塑料袋可以降低成本，提高自己的利潤，這也令可降解塑料袋的推行受阻。

　　由以上可見，政府在政策制定及其合法化的過程中，沒有考慮到人們的生活需要和生活習(xí)慣，也沒有及時的替代品以滿足人們的生活需要。同時，缺乏對限塑令實行之后所帶來的一系列問題，以及可能面臨的阻礙的預(yù)測與考慮。

　?。?）政府在執(zhí)行政策時，仍存在權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管力度與處罰力度不夠等問題

　　菜市場是限塑令執(zhí)行最薄弱的環(huán)節(jié)，它的執(zhí)行力度直接關(guān)系到?限塑?的成敗。然而?限塑?涉及質(zhì)檢、工商、物價等多個部門，雖然國家相關(guān)文件大致確定了每個部門的分管內(nèi)容，可在具體落實過程中，每個部門責(zé)任權(quán)利還是不明確。

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