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　　社會保險費改稅

　　近日，中國健康養(yǎng)老集團董事長朱躍在《學習時報》刊文，建議"健全現(xiàn)代化養(yǎng)老機制，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金費改稅制度"，他提出借鑒國際上通行做法，結(jié)合我國目前養(yǎng)老保障、養(yǎng)老金的現(xiàn)狀，開征社會保障稅，并在此稅目下設(shè)養(yǎng)老稅，對納入社會統(tǒng)籌基金的企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費改征為社會保障稅(養(yǎng)老稅)。

　　確如朱躍所言，目前國際上不少國家實行社會保障稅，而不是社會保險費。如在美國，社保稅也叫"薪工稅"，早期以稅收籌集老年人的退休金，該稅收由雇員和雇主各繳納一半，實行比例課稅，超過一定限額后的部分不再納稅。后來逐漸擴展成老年、遺屬、傷殘和醫(yī)療保險的資金來源。自營人員也可以參加。英國叫做國民保險稅或社會保險稅。雇主和雇員各負擔一半，實行比例稅制，但對不同額度的工資實行不同的稅率。自營人員也可以參加，實行定額稅。其他如德國、日本、法國也實行社保稅。這些國家社保稅稅率一般不高，都不超過10%。瑞典屬于典型的福利國家，社會保障稅是社會福利的重要來源，社保稅的稅率很高。雇主繳納的工薪稅稅率最高可達支付給雇員工資的30%，而雇員則按3.95%利率繳納，且每年不超過1.0576萬瑞典克朗。在澳大利亞，工薪稅的納稅人是雇主，稅率由各州自行決定。

　　到底應(yīng)該征收社會保險稅還是社會保險費，近些年人們一直在爭論。有些人從稅收與費用的本質(zhì)區(qū)別著眼，進行論證，來支持自己的主張。稅收是一種沒有對價的強制而無償?shù)恼魇?，而費用則是有對價的有償?shù)馁M用。因此，支持社會保險費的人們指出，這項收費實際上是?？顚Ｓ?，未來還要償還個人，因而應(yīng)該是一種有償?shù)氖召M，而不應(yīng)該是無償?shù)亩愂铡６С稚绫６惖娜藙t認為，社會保險的收入，有強烈的再分配性質(zhì)，對于個人來說，他自己以及用人單位繳納的保險金將來并非全部如數(shù)返還個人，實際上被強烈地再分配了，它不是完全有償?shù)?；再說社保也是強制參加的，費用也是強制征收的，所以它符合無償和強制這兩個稅收特點，實際上是一種稅收，應(yīng)該實行社保稅而不是社保費。

　　這樣的爭論各有道理，因為無論叫做社保稅還是社保費，它確實具有一些特殊性，既不像典型的稅，也不像典型的費，是一種介于稅收和費用之間的過渡品種。它很像是一種費用，會根據(jù)供款人的實際出資，多繳多得，長繳多得，與個人和用人單位繳納的總量掛鉤，不能完全認為是無償?shù)?，尤其中國社保的個人賬戶部分，未來退休時可以領(lǐng)取，本人去世后還可以由遺屬繼承。這些特點都是費的特點而不是稅的特點。但是，社保是一種強制性的保險，不是自愿性的保險，而且，無論中國還是其他國家，統(tǒng)籌部分顯然與個人未來的領(lǐng)取額度并不嚴格掛鉤對等，具有強烈的再分配性質(zhì)，雖然從國家的大盤子來說，這些資金是專款專用，不能用于其他非社保的項目，但是，在社保內(nèi)部，這些資金完全是再分配性質(zhì)的。一個參保人如果不幸早逝，他的雇主繳納的費用就與他毫無關(guān)系了。所以，它又很像是一種稅收。

　　我國是否像國際通行那樣實行社會保險稅，已經(jīng)爭論了好長時間。我國城鎮(zhèn)職工社保實行統(tǒng)賬結(jié)合制度，單位繳納的進入社會統(tǒng)籌賬戶而個人繳納的進入個人賬戶，這種制度也是現(xiàn)收現(xiàn)付與個人積累相結(jié)合的制度。因此，社保費改稅必然涉及對個人繳納部分和用人單位繳納部分如何處理的問題。由此有的人提出將個人繳納部分實行費改稅，有人提出將統(tǒng)籌部分費改稅，當然，也有人提出將個人和單位繳納的一律實行費改稅。這次朱躍的建議，是將單位繳納的統(tǒng)籌部分實行費改稅，個人賬戶部分仍然不變。

　　從中國社保的實際情況看，朱躍的建議比較符合中國的實際。我國的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度下，用人單位繳納的統(tǒng)籌部分用于再分配，現(xiàn)收現(xiàn)付，這部分本來和稅收非常接近，將它改為稅收，不存在太大的理論上的障礙。而個人賬戶要調(diào)動個人繳費積極性，就不宜搞再分配，而應(yīng)該根據(jù)個人繳納和積累的多少，由個人最終使用，這就不宜實行費改稅，應(yīng)該繼續(xù)保留費的特點。

　　那么，對用人單位負擔的統(tǒng)籌部分實行費改稅，有什么必要？有什么難點？

　　社保費改為社保稅，其強制性必然會大為增強。雖然社保費本身是強制性的，但是作為一項費用，其征收的強制力度顯然不能與稅收相比。逃費可能違法，但不構(gòu)成犯罪，而逃稅就可能面臨刑事犯罪的指控和處理。顯然，實行費改稅，強制性可能會帶來參保覆蓋面的擴大和收入的增加。另外，雖然社保稅?？顚Ｓ?，但既然是一種稅收，未來如出現(xiàn)支付缺口，國家財政就必然要最終兜底，國家的支付責任應(yīng)更加強化。而費改稅，全國統(tǒng)籌管理，則為建立全國統(tǒng)一的，覆蓋城鄉(xiāng)的基本養(yǎng)老制度提供某種契機。

　　改革的難點在于，既然是一項稅收，那么，目前這種碎片化的管理方式肯定是不行的，只有全國統(tǒng)籌才能全國一盤棋地征收社保稅。另外，社保稅可能增加企業(yè)經(jīng)營壓力，必然受到反彈。目前我國單位負擔的養(yǎng)老保險費的費率已經(jīng)從20%下調(diào)到16%，但與國際上大多數(shù)國家相比，這個費率仍然是相當高的。如果實行費改稅，隨著征管力度的加強和征管技術(shù)的提高，征收率將會大為提高，逃稅將會更為困難。今年年初，本來按照規(guī)劃，社保費由稅務(wù)部門征收，一些地方的稅務(wù)部門決定按照名義費率重新核定用人單位的社保繳費額度，并追繳企業(yè)的社保欠費，這些打算引起極大恐慌，最后不得不擱置。實行費改稅，如果不繼續(xù)下調(diào)企業(yè)的稅率，那么，在嚴監(jiān)管之下，很多企業(yè)可能仍然是不堪重負的。

　　在目前情況下，是否有必要進行這樣的改革，可以進行討論，廣泛聽取相關(guān)方面的意見建議。如確有必要，則可以按照稅收法定的原則，啟動立法程序，以法律形式確立它。

　　社會保險費改稅

　　一、社會保險的特征

　　特征1：社會保險的客觀基礎(chǔ)，是勞動領(lǐng)域中存在的風險，保險的標的是勞動者的人身；

　　特征2：社會保險的主體是特定的。包括勞動者（含其親屬）與用人單位；

　　特征3：社會保險屬于強制性保險；

　　特征4：社會保險的目的是維持勞動力的再生產(chǎn)；

　　特征5：保險基金來源于用人單位和勞動者的繳費及財政的支持。保險對象范圍限于職工，不包括其他社會成員。保險內(nèi)容范圍限于勞動風險中的各種風險，不包括此外的財產(chǎn)、經(jīng)濟等風險。

　　二、社保費改稅是什么意思

　　1.社會保障籌資的具體方式，歸納起來主要有三種：1.社會保障統(tǒng)籌繳費。即由雇主和雇員以繳費的形式來籌集社會保障基金，政府財政部門不直接參與社會保障基金的管理和運營，而是由政府或政府指定的專門機構(gòu)負責管理和運營，所以它不直接構(gòu)成政府的財政收人，但不足部分由財政補助。（目前我國就采取的是收費）

　　2.建立預算基金賬戶制。即將社會保障金融化，是一種強制儲蓄的形式。

　　3.開征社會保障稅。這是世界上多數(shù)國家普遍采用的一種籌資形式。開征社會保障稅的國家，不僅保障項目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統(tǒng)一的章法即稅法，社會保障稅直接構(gòu)成政府的財政收人，成為政府預算的重要組成部分。開征社會保障稅與保障統(tǒng)籌繳費、預算基金賬戶制比較，更符合效率原則，具有更強的法律約束機制，更能體現(xiàn)公平原則，更具適應(yīng)性。到目前為止，建立社會保障制度的150多個國家中，有100多個國家開征了社會保障稅，在一些發(fā)達國家，社會保障稅甚至已經(jīng)成為主體稅種。我國社保費改稅也就是從第一種改到第三種。

　　三、社保與稅收的區(qū)別

　　1.社保是收費，說到底這個錢最終還是會回到我們自己手里。收費一般都是?？顚Ｓ茫怯袟l件的。社保雖然是強制繳納，但是我們基本上可以看成國家替我們暫時看管的一筆錢，最終還是要返還的。

　　2.稅收就不同了。凡是略有財稅知識的人都知道，稅收是國家以國家強制力為保證，無償獲得的為了實現(xiàn)國家公共管理目標而籌集的資金。因此，稅收具有無償性、強制性。

　　3.按照這個定義的話，社保如果“費改稅”，那么就不存在個人賬戶，也不存在結(jié)余可以繼承的問題了。而且由于社保繳納基數(shù)的問題，和其他稅收最大的不同就是收入低的繳納比例高，而收入高的反而繳納比例低。在其他稅收都是差額累進的時候，社保反而累退。這更加加深了收入的不公平，顯然背離稅收調(diào)解收入差距的初衷。

　　社會保險費改稅

　　近日，全國社會保障基金理事會原副理事長王忠民在“2019中國財富論壇”上建議，通過將職工基本養(yǎng)老保險中個人承擔的8%“費改稅”，將這部分資金放在“個人養(yǎng)老賬戶”去做投資并享受稅延優(yōu)惠，將有利于解決養(yǎng)老金枯竭問題，也有利于鼓勵投資者以生命周期做好長期的養(yǎng)老投資，并形成投資市場新的生態(tài)體系。

　　王忠民的建議引起反響。7月9日有媒體刊發(fā)經(jīng)濟學者李長安的文章《社保“費改稅”能解決養(yǎng)老金可持續(xù)難題嗎？》，針對王忠民的建議評論說，實行社保“費改稅”，稅收的強制性將有利于擴大征繳覆蓋面，有利于充分發(fā)揮社保基金的共濟性和共享性，有利于社保基金的保值增值。作者還說，我國已經(jīng)基本具備了社保“費改稅”的實踐條件，在“費改稅”方面積累了較為豐富的經(jīng)驗，已在成品油、環(huán)保兩個領(lǐng)域正式進行了“費改稅”的實踐，還有一項水資源“費改稅”在試點階段。從具體實施情況來看，之前的幾次“費改稅”都基本實現(xiàn)了預期目標。因而，社保領(lǐng)域的“費改稅”未來效果可期。

　　但筆者對王忠民的建議進行了認真的閱讀和分析，認為李長安的評論是對王忠民建議徹頭徹尾的誤讀，完全是自說自話，沒有弄清楚王忠民到底建議了什么，望文生義，做出了不符合王忠民本意的解讀，對社保“費改稅”提出不切實際的錯誤建議。

　　王忠民認為，由于我國個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶混在一起，目前社?；?萬億元的結(jié)余不少來自個人賬戶。這些結(jié)余的投資收益很低，實際上在貶值。為了解決這個問題，他建議把這5萬億元結(jié)余從統(tǒng)籌賬戶中抽出來，還給個人賬戶；而且從現(xiàn)在起，個人繳納的8%那部分社保金，不再與統(tǒng)籌賬戶混在一起，也應(yīng)該明確地放在個人賬戶上。個人賬戶的這部分資金，由稅務(wù)部門監(jiān)管，暫免征收個稅，且必須委托相關(guān)運營機構(gòu)進行投資，以獲得更高的收益率。當這部分投資在未來支取的時候，再考慮征收個稅。從社保基金中抽出5萬億元回歸個人賬戶，社保基金必然面臨支付缺口，王忠民建議，可以通過大量劃轉(zhuǎn)國有資本充實社?；鸬霓k法予以解決。

　　細看王忠民“費改稅”建議，實際上并不是以往人們所說的或者從字面上可以理解的“費改稅”。它實際上是在稅收遞延狀況下做實個人賬戶且對此資金強制進行委托經(jīng)營的辦法。我們知道，我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結(jié)合的制度，一方面是單位負擔工資的16%部分，進入統(tǒng)籌賬戶，實行現(xiàn)收現(xiàn)付，另一方面是個人負擔工資的8%部分，進入個人賬戶，形成積累，退休后分月支取。統(tǒng)籌賬戶資金實行再分配，個人賬戶資金則實行個人積累制。這樣的目的，是既通過統(tǒng)籌賬戶發(fā)揮社?；鸹ブ矟墓δ?，也通過個人賬戶的積累，調(diào)動個人積極性。但現(xiàn)實中，由于改革之初的轉(zhuǎn)型成本巨大且一直沒有支付，因此不得不將個人賬戶的資金挪用于統(tǒng)籌賬戶。這樣造成個人賬戶的巨大虧空，也就是說，個人賬戶是空賬，有名無實，并無積累。

　　個人賬戶空賬運行，形成國家對個人的巨大負債。前些年，國家就進行了做實個人賬戶的努力，一些省份也進行了試點，但是效果非常不理想。問題有二：一是個人賬戶空額過多，一時無力充實；二是一些地方個人賬戶雖然充實，但是缺少成功的投資運營，結(jié)果個人賬戶資金收益率比不過通貨膨脹。也就是說，如果真的做實了個人賬戶，卻不能有效投資運營，則巨額資金存在巨大的貶值風險。由于以上兩個原因，現(xiàn)在不再追求做實個人賬戶，而是對個人賬戶實行記賬制管理，也就是說，雖然個人賬戶的錢被挪用于統(tǒng)籌使用，發(fā)給了別人，不存在積累和增值，但是國家認可這筆賬，給一個記賬利率，到時候按照這個利率給個人還本付息。這些年記賬利率基本上高于國債或銀行存款利率?？偟膩碇v，如果記賬制得到科學有效的管理，也不失為做實個人賬戶的一種更有效的替代辦法。

　　王忠民的“費改稅”建議，實際上是回到重新做實個人賬戶，且將此賬戶放到稅務(wù)部門的監(jiān)管下，實行稅收遞延，強制投資運營。這種設(shè)想有點像西方國家對個人自愿建立的養(yǎng)老賬戶管理方式，不過我們這8%是強制性的。比如美國的401（K）計劃。該計劃下，養(yǎng)老金資產(chǎn)記在員工的個人賬戶名下，由養(yǎng)老基金管理機構(gòu)管理。在資本運營前，養(yǎng)老基金管理機構(gòu)先行選擇一系列的投資機構(gòu)和投資產(chǎn)品，然后將一份列有這些機構(gòu)、產(chǎn)品連同相應(yīng)風險收益的清單交由員工，再由員工個人決定具體的投資去向。根據(jù)員工的投資意愿，管理機構(gòu)作為信托人將養(yǎng)老金委托給專業(yè)的投資機構(gòu)進行市場運作。與此同時，企業(yè)需將其養(yǎng)老金方案及信托方案報備給勞工部，經(jīng)勞工部獲準后方可獲得入市資格；還需經(jīng)稅務(wù)局批準，以獲得相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。相比之下，國內(nèi)在這方面的做法還不成熟，沒有相應(yīng)的制度，缺少可信賴的投資機構(gòu)和產(chǎn)品，監(jiān)管也幾近空白。如果我的個人賬戶充實了，誰決定它的投資？是某個管理機構(gòu)嗎？它投資誰，要不要取得我的同意？需不需要我的知情？如果我自行決定投資，那么，我找誰投資呢？機構(gòu)可信賴嗎？產(chǎn)品可靠嗎？有嚴格的監(jiān)管和風險提示嗎？這一切都沒有保障。所以，做實養(yǎng)老金個人賬戶，是要傷筋動骨的，面臨的風險、阻力和困難必定很大。當然，如果改革成功，則對社會養(yǎng)老保險制度的完善是很有幫助的。從這個角度看，王忠民的“費改稅”建議是有積極意義的，可以進行充分的論證和探討。

　　但王忠民的“費改稅”建議，實際上是名實不符，所以引起誤讀。這里有必要看一下，如果真的像李長安解讀的那樣，個人繳納的部分變成稅，不再是費，將會帶來什么后果。

　　我們知道，費和稅最大的區(qū)別之一是，費是等價有償?shù)?，稅是無價無償?shù)摹€人繳納的養(yǎng)老保險費，本質(zhì)上仍然是個人財產(chǎn)，只是在退休前不得使用，在退休的時候，會分月返還給繳納者；如果你中途由于特殊原因退保，這部分積累也可以退還；如果你去世時還未用盡個人賬戶的錢，其家屬還可以繼承。但如果這種保險費變成了稅，那么，就與個人無關(guān)了。一旦繳納，就進入了國庫，成為國家財產(chǎn)，不再是個人財產(chǎn)。無論你中途有什么原因中斷參保，無論你什么時候去世，都不會將余額退給你或你的家屬。如李長安認為社保“費改稅”會有利于充分發(fā)揮社?；鸬墓矟院凸蚕硇裕@種看法似是而非。本來，我國社會養(yǎng)老保險制度實行統(tǒng)賬結(jié)合，一方面，單位負擔的統(tǒng)籌部分屬于類似稅收的再分配征收，另一方面，個人賬戶為了鼓勵個人積極繳納，形成積累。如果個人繳納部分也完全變成再分配性質(zhì)的稅收，那么，參保者個人面臨的是繳多繳少一個樣，貢獻大小一個樣，反正都與自己的未來收益沒有直接關(guān)系。社保變成了大鍋飯，參保者的積極性將會面臨較大的打擊。同時，統(tǒng)賬結(jié)合的社保制度也失去平衡性。

　　另外，如果將個人繳納部分改為稅收，那么，這種稅收將是極不公平的，因為它嚴重累退。個人所得稅下，有一個免征額，所得達不到某種門檻的可以免征，達到更高門檻的還實行超額累進，使用更高的稅率。而養(yǎng)老保險個人繳納部分即工資的8%變成稅收，那么，無論收入高低，都要負擔8%的養(yǎng)老稅，這對于低收入者極為不利，將嚴重加大其負擔。西方某些國家實行工薪稅（就是社保稅），其累退性長期飽受詬病。他們的弊病值得我們引以為戒。

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