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        地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問題及對(duì)策一篇

　　【摘要】中國地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模大，期限結(jié)構(gòu)不合理，風(fēng)險(xiǎn)高度集中在銀行。盲目投資行為已成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融安全運(yùn)行的重要因素。因此，必須通過完善法律體系、加強(qiáng)銀行信貸管理和資本約束機(jī)制、拓寬融資渠道、完善融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)等措施，通過風(fēng)險(xiǎn)解決手段規(guī)范當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)的運(yùn)營，使其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更積極的作用。

　　[關(guān)鍵字]債務(wù)方融資平臺(tái)；問題；

　　[中圖分類號(hào)]F832[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-013(2013)06-051-02。

　　地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門、地方政府搭建融資平臺(tái)，為加大建設(shè)投入、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障，特別是在保持增長、擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮積極作用。但隨著負(fù)債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了新的問題。截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額為10.7萬億元，其中融資平臺(tái)公司政府債務(wù)余額為49-710.68億元，占地方政府債務(wù)余額的46.38%。地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題已成為影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融體系安全運(yùn)行的重要因素。

　　1.目前我國地方政府融資平臺(tái)存在的主要問題。

　　1.1債務(wù)規(guī)模巨大。

　　2010年底，融資平臺(tái)公司政府債務(wù)余額為4.9萬億元，相當(dāng)于同年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(39.8萬億元)的1/8。2010年，全國地方政府財(cái)政收入僅為4.1萬億元。可見，地方融資平臺(tái)的債務(wù)余額已經(jīng)超過了當(dāng)年地方政府財(cái)政收入的總和。確保如此大規(guī)模債務(wù)的如期償還確實(shí)是許多地方政府面臨的難題。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2010年底，已有148家融資平臺(tái)公司逾期債務(wù)80.04億元，平均逾期債務(wù)率16.26%，違約風(fēng)險(xiǎn)初步顯現(xiàn)。

　　1.2債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目投資回收周期不匹配。

　　從2012年到2015年，地方融資平臺(tái)到期債務(wù)的比例分別為17.17%、11.37%、9.28%和7.48%，共計(jì)45.3%。但從地方融資平臺(tái)的資金使用來看，其60%以上的資金用于交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施、能源建設(shè)等長期投資項(xiàng)目，無法提供足夠的短期收益償還到期債務(wù)。根據(jù)國家審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，僅2010年，就有358家融資平臺(tái)公司需要通過借新還舊的方式償還政府的擔(dān)保債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%。債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目投資回收周期不匹配已成為當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)運(yùn)營中的突出矛盾。

　　1.3融資手段比較單一，風(fēng)險(xiǎn)高。

　　目前，我國地方融資平臺(tái)的資金來源包括銀行貸款、其他單位和個(gè)人貸款以及發(fā)行債券，但近80%的資金主要來自銀行貸款。融資手段相對(duì)簡單，地方政府為了自己的融資平臺(tái)獲得足夠的資金，不得不向周邊銀行施加壓力。而且銀行也出于自身的特殊考慮，不斷向地方政府的融資平臺(tái)公司輸血。隨著融資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，當(dāng)收入形式單一，特別是長期依賴土地財(cái)政的地方政府無法保證償還銀行貸款本息時(shí)，銀行將承擔(dān)巨大的壞賬損失。一旦這些損失超過了銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，整個(gè)金融體系就會(huì)動(dòng)蕩。

　　1.4投資行為盲目。

　　地方政府融資平臺(tái)資金的投入使用普遍缺乏系統(tǒng)性。通常哪個(gè)具體項(xiàng)目能拿到資金就先開始。項(xiàng)目啟動(dòng)后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)資金預(yù)算不足，被迫增加預(yù)算；由于相關(guān)監(jiān)管部門不會(huì)對(duì)在建項(xiàng)目采取強(qiáng)有力的清理整頓措施，造成實(shí)質(zhì)性損失，最理想的資金使用模式成為利用有限的資金在短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)盡可能多的建設(shè)項(xiàng)目。這種盲目投資的結(jié)果是資金浪費(fèi)嚴(yán)重，投資回報(bào)低。資金浪費(fèi)的結(jié)果是繼續(xù)大規(guī)模融資以彌補(bǔ)資金缺口；投資回報(bào)低的結(jié)果降低了資金償還能力。

　　二是地方融資平臺(tái)存在問題的原因分析。

　　2.1.巨額資金需求和有限收入來源之間的矛盾導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大。

　　長期以來，中國各級(jí)地方政府肩負(fù)著促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，需要大量資金來發(fā)展當(dāng)?shù)厥聵I(yè)。與此同時(shí)，地方政府在城市化進(jìn)程中，也要大力投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是2008年底，為了保持增長，開始了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，地方政府對(duì)資金的需求急劇上升。但地方政府對(duì)應(yīng)的稅收收入非常有限，即使算上土地財(cái)政的賣地收入部分，也不能完全滿足地方政府在支出方面的需要。由于巨大的資金需求和有限的收入來源矛盾，巨大的資金缺口必須由地方融資平臺(tái)這一特殊機(jī)構(gòu)來解決，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模近年來急劇擴(kuò)大。

　　2.缺乏明確的法律制度約束。

　　目前，我國沒有地方政府融資平臺(tái)管理的特殊法律，對(duì)其業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，許多領(lǐng)域仍存在法律空白。雖然近三年來國務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)出臺(tái)了一些規(guī)范融資平臺(tái)的規(guī)定，但這些規(guī)定僅限于通知、說明和指導(dǎo)意見的水平，并沒有提高到法律的高度，因此在融資平臺(tái)的運(yùn)營和規(guī)模控制方面的作用相對(duì)有限。

　　2.3.缺乏有效的監(jiān)督和控制。

　　目前，我國沒有建立統(tǒng)一的融資平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)的管理具有一定的隨意性。即使一些地方政府成立了融資平臺(tái)管理委員會(huì)，其成員也不同。有的地方直接由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任管理委員會(huì)主任，有的地方由多個(gè)部門牽頭，由財(cái)政、發(fā)改委等部門領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)。多頭領(lǐng)導(dǎo)和多頭管理的結(jié)果導(dǎo)致責(zé)任不清，監(jiān)督不到位。而且每個(gè)融資平臺(tái)的貸款期限一般都比較長，但是今年政府大規(guī)模借貸并不會(huì)立即構(gòu)成還本付息的壓力，容易導(dǎo)致項(xiàng)目未完成或者新官不理舊賬的風(fēng)險(xiǎn)。三是規(guī)范地方融資平臺(tái)運(yùn)作的對(duì)策。

　　針對(duì)地方融資平臺(tái)即將到期的集中還款壓力，2012年初國家出臺(tái)政策，允許合格平臺(tái)貸款延期，暫時(shí)緩解違約風(fēng)險(xiǎn)。但這畢竟只是權(quán)宜之計(jì)，不是治本之道。要真正解決當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)存在的問題，就要做好以下工作。

　　3.1

　　隨著融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，地方政府出臺(tái)了一些文件來規(guī)范地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)。國家還應(yīng)在國務(wù)院、央行和銀監(jiān)會(huì)名義發(fā)布規(guī)定和通知的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的投融資法，明確規(guī)范投融資主體、投資范圍、運(yùn)營模式、債務(wù)規(guī)模和資金監(jiān)管等重要內(nèi)容，使各項(xiàng)工作有法可依、有章可循。

　　三、強(qiáng)化銀行信貸管理。

　　目前，地方融資平臺(tái)的主要資金來源是銀行貸款，因此從銀行信貸管理的角度加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)資金的監(jiān)控也是重要途徑。

　?、谏虡I(yè)銀行應(yīng)制定嚴(yán)格的信貸政策；根據(jù)銀監(jiān)會(huì)的要求，對(duì)平臺(tái)貸款客戶實(shí)行名單制管理，不得向名單以外的融資平臺(tái)發(fā)放貸款，以控制貸款增量。②商業(yè)銀行應(yīng)積極推進(jìn)信貸審批制度改革。重點(diǎn)監(jiān)控政府融資項(xiàng)目，嚴(yán)格審批；建立和完善不良貸款責(zé)任追究制度，防止非法貸款審批。③大力提高貸后管理的精細(xì)化水平。貸款發(fā)放后，應(yīng)根據(jù)融資平臺(tái)的行業(yè)和經(jīng)營特點(diǎn)，動(dòng)態(tài)掌握影響償還能力的各種風(fēng)險(xiǎn)因素，及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)解決措施。

　　3.強(qiáng)化資本約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)收支預(yù)算管理。

　　為了建立地方政府債務(wù)問題的長期治理機(jī)制，僅從融資機(jī)制改革入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。關(guān)鍵是建立地方政府公共資本投資強(qiáng)有力的資本預(yù)算約束機(jī)制。地方融資平臺(tái)的資金籌集和使用必須強(qiáng)制編制特殊預(yù)算，納入地方預(yù)算管理，并報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審批。只有通過嚴(yán)格的預(yù)算管理，要求地方財(cái)政量入為出，安排持續(xù)的資本預(yù)算支出，才能防止資金的浪費(fèi)和挪用，提高資金的使用效率。

　　3.4法人善融資平臺(tái)

　　為了提高地方融資平臺(tái)的投融資效率，完善平臺(tái)公司的法人治理結(jié)構(gòu)非常重要。為了使平臺(tái)公司真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體，政府不應(yīng)再向其派出高管，不再干預(yù)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營，只以投資者的身份享有收益、重大決策和選擇經(jīng)營者的權(quán)利。只有讓平臺(tái)公司專注于專業(yè)資產(chǎn)管理，引入公司運(yùn)營模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，才能提高資產(chǎn)運(yùn)營效率。

　　3.擴(kuò)大債券融資規(guī)模，拓寬融資渠道。

　　為了豐富地方融資平臺(tái)的融資手段，降低銀行貸款在資金來源中的比重，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大債券融資規(guī)模。擴(kuò)大債券融資規(guī)?？梢允盏揭韵滦Ч?①能夠在一定程度上滿足當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)的資金需求，促進(jìn)相應(yīng)投資項(xiàng)目的順利開展；②可以降低融資成本，給融資平臺(tái)一個(gè)匹配資金流的工具；③促進(jìn)融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)透明，提高資金利用效率；第四，為債券投資者提供新的投資工具，豐富中國債券市場的結(jié)構(gòu)。

　　雖然地方融資平臺(tái)在債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)控制和資金應(yīng)用方面仍存在一些問題，但只要相關(guān)方共同努力，不斷完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)管理，一定會(huì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更積極的作用。

　　主要參考文獻(xiàn)。

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　　地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問題及對(duì)策二篇

　　地方政府融資平臺(tái)公司以地方政府信用為基礎(chǔ)，通過土地等國有資源融資吸引社會(huì)資本，承擔(dān)城市主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來，中國地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)展迅速，但在快速發(fā)展的過程中出現(xiàn)了許多問題。筆者將分析和探討地方政府融資平臺(tái)公司發(fā)展中面臨的主要問題和對(duì)策。

　　關(guān)鍵詞:地方政府；融資平臺(tái)公司；問題；對(duì)策。

　　近年來，在城市化快速發(fā)展的過程中，許多城市依靠地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。社會(huì)設(shè)施更加完善，城市道路更加寬闊，景觀更加美麗。但由于長期存在的地方財(cái)力薄弱、資源短缺、資金短缺、城市建設(shè)欠款較多的現(xiàn)狀，地方政府不得不采取各種方式籌集資金，以滿足大量項(xiàng)目的啟動(dòng)需求。因此，也造成了地方政府融資平臺(tái)政府、企業(yè)、政府事務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)失控和融資管理混亂的問題。

　　第一，存在的主要問題。

　　(1)資產(chǎn)質(zhì)量低，流動(dòng)性差。

　　為了使融資平臺(tái)公司正常運(yùn)行，地方政府向融資平臺(tái)公司注入相應(yīng)的土地、特許經(jīng)營權(quán)或其他可實(shí)現(xiàn)的資產(chǎn)，以滿足其項(xiàng)目建設(shè)和償債的資金需求，其中一些是沒有實(shí)現(xiàn)能力的資產(chǎn)，如道路、橋梁、公園等公益資產(chǎn)。融資平臺(tái)公司為了讓財(cái)務(wù)報(bào)表好看，間接或直接獲取融資，包裝注入資產(chǎn)。所以有些公司的財(cái)務(wù)報(bào)表凈資產(chǎn)量很大，但實(shí)際上相當(dāng)一部分資產(chǎn)對(duì)公司來說毫無意義，資產(chǎn)流動(dòng)性普遍不足。

　　(二)債務(wù)負(fù)擔(dān)重，償債風(fēng)險(xiǎn)高。

　　對(duì)于融資平臺(tái)公司來說，資產(chǎn)質(zhì)量低、流動(dòng)性差只是影響償債能力的一個(gè)方面。更重要的原因是，政府融資平臺(tái)公司承擔(dān)著政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重任，相當(dāng)一部分債務(wù)，即多年積累下來的債務(wù)。政府融資平臺(tái)公司代表政府信用。如果融資平臺(tái)公司違約，說明政府違約。因此，融資平臺(tái)公司應(yīng)確保債務(wù)如期償還。在償還舊債務(wù)的同時(shí)，新增債務(wù)，這些融資平臺(tái)公司面臨的壓力可想而知，挪用項(xiàng)目資金，拆除東墻補(bǔ)充。

墻的現(xiàn)象非常普遍。

（三）資金來源結(jié)構(gòu)不合理，融資難度大

當(dāng)前，各融資平臺(tái)公司都面臨著巨大的債務(wù)壓力，融資問題就顯得尤為重要，這不僅關(guān)系到公司本身經(jīng)營，也關(guān)系到政府信用及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否有足夠的資金保障。目前，多數(shù)地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的支持主要靠給予一定政策資源，如土地、特許經(jīng)營權(quán)等，而其中最重要的是土地，但近年來受征地拆遷、政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控等影響，收儲(chǔ)土地很少能及時(shí)出讓，甚至土地頻頻流拍的現(xiàn)象早已司空見慣。缺乏了政府資金注入又未開啟新的融資渠道的政府融資平臺(tái)公司，資金來源問題已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來，很多融資平臺(tái)公司主要依靠銀行借貸、信托基金等融資，導(dǎo)致了政府融資平臺(tái)公司融資方式老化、渠道陳舊、成本高、效率低下等問題。

二、主要思路及對(duì)策

由于地方政府融資平臺(tái)公司長期在體制框架內(nèi)運(yùn)作，如何通過市場化改革，培育和提高適應(yīng)市場規(guī)則的公司治理、資本運(yùn)作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團(tuán)管控和經(jīng)營管理等水平和能力，加快實(shí)現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體或投融資實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型，是融資平臺(tái)公司真正成為自主經(jīng)營市場主體的關(guān)鍵要素。

（一）、科學(xué)規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)政府融資平臺(tái)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)遵循“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的改革原則，著眼于構(gòu)建一個(gè)可持續(xù)的業(yè)務(wù)體系、實(shí)行市場化的經(jīng)營管理方式，逐步恢復(fù)地方政府融資平臺(tái)本來應(yīng)有的市場法人主體地位，并建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度。

對(duì)于地方政府融資平臺(tái)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，審慎穩(wěn)妥地防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。既要嚴(yán)格認(rèn)真執(zhí)行中央政策，又要靈活把握操作力度;既不能讓平臺(tái)公司放任自流，也不能“一刀切”把平臺(tái)搞死;既要最大限度地保護(hù)銀行債權(quán)安全，也要適當(dāng)照顧地方合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求;既要通過金融政策來化解自身財(cái)政矛盾和問題，也要通過財(cái)政政策來化解金融矛盾和問題。一是地方國資委作為國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是地方政府融資平臺(tái)公司國有資本的出資人。應(yīng)以“管資本”為主，根據(jù)所監(jiān)管公司營運(yùn)國有資本的功能定位，實(shí)施分類改革和有效監(jiān)管，以市場化的手段促進(jìn)融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型治理，培育國資新的增長點(diǎn)，拓展國企發(fā)展的新空間。二是地方政府融資公司要大膽改革，開拓創(chuàng)新，在準(zhǔn)確界定轉(zhuǎn)型企業(yè)的功能定位基礎(chǔ)上，通過資本運(yùn)作進(jìn)行國有資產(chǎn)的整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)的固有優(yōu)勢，提高企業(yè)的融投資能力，發(fā)展多元化的業(yè)務(wù)板塊。加快以融資為第一要?jiǎng)?wù)的貸款機(jī)器向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型，加快以項(xiàng)目為導(dǎo)向的建設(shè)經(jīng)營性平臺(tái)向投資控股型的集團(tuán)化企業(yè)轉(zhuǎn)變，以滿足快速發(fā)展的需要。三是財(cái)政部門要按照政府有關(guān)文件要求，積極籌措資金，切實(shí)保證財(cái)政注入資本金按期足額到位。在政策許可的范圍內(nèi)，給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和開發(fā)增值項(xiàng)目職能，對(duì)其進(jìn)行必要扶持，不斷增強(qiáng)公司的資金實(shí)力，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和贏利能力。四是金融管理等其他政府部門部門要發(fā)揮職能作用，牽線搭橋，溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境，幫助融資平臺(tái)公司突破融資瓶頸，保障政府投融資體系持續(xù)健康發(fā)展。

（二）、建立償債機(jī)制，落實(shí)償債資金來源

由于我國地方融資平臺(tái)債務(wù)目前大部分依賴預(yù)算外的土地開發(fā)增值收益償還，一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)大的調(diào)整，地方財(cái)政的償還能力將捉襟見肘，隱性債務(wù)問題可能迅速“顯性化”。因此，建立地方政府類似償債基金等償債機(jī)制，有利于降低地方融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率，同時(shí)也在平臺(tái)債務(wù)償付與地方財(cái)政之間設(shè)立了一道債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻。償債基金來源主要是土地出讓收入、財(cái)政預(yù)算收入和各類城建項(xiàng)目的行政性收費(fèi)等。

對(duì)于資本金不充實(shí)、負(fù)債率遠(yuǎn)超過安全水平的地方融資平臺(tái)，地方政府應(yīng)及時(shí)注入具有穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金流量的資產(chǎn)，同時(shí)結(jié)合地方城建規(guī)劃，合理安排項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序，嚴(yán)防地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模過快增長，將地方政府融資平臺(tái)負(fù)債率降低到合理的水平。對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)資金應(yīng)納入預(yù)算，主要由財(cái)政撥款償還；對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營則由地方政府提供一定補(bǔ)貼；對(duì)經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)、投資、運(yùn)營資金則完全由地方融資平臺(tái)自行籌措并償付。

（三）、拓寬融資渠道，創(chuàng)新多元化融資模式

我國地方政府融資平臺(tái)公司的融資渠道普遍存在單一、不穩(wěn)定的特點(diǎn)，因此應(yīng)進(jìn)一步拓寬市場化融資的渠道，創(chuàng)新融資模式，鼓勵(lì)采取多種方式，吸引民間資本進(jìn)入到城市的市政公用事業(yè)領(lǐng)域和城市建設(shè)項(xiàng)目中來。要通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運(yùn)營、股權(quán)合作、ＰＰＰ合作等方式，多渠道、多方位的利用和吸引民間資金參與城市建設(shè)和城市運(yùn)營。一是對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財(cái)政補(bǔ)貼、合理定價(jià)等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任；三是對(duì)難以吸引社會(huì)資本參與、確實(shí)需要政府舉債的公益性項(xiàng)目，由政府發(fā)行債券融資。另外，對(duì)于因出資不實(shí)導(dǎo)致資產(chǎn)“空心化”，轉(zhuǎn)型有困難的，可以通過注入一部分的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，增強(qiáng)公司的償債能力。四是融資平臺(tái)公司要培育基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的控股、參股企業(yè)，通過直接上市發(fā)行股票或通過“借殼”、“買殼”等方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)間接上市籌集發(fā)展資金。五是著力盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，整合和開發(fā)公共資源，例如熱、電、水、公共交通、停車場、地下管網(wǎng)等，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會(huì)展、廣告等服務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)融資平臺(tái)公司的實(shí)力，提升其融資能力，充分發(fā)揮地方投融資平臺(tái)的作用。

（四）、加強(qiáng)內(nèi)控管理，增強(qiáng)市場化經(jīng)營管理能力

融資平臺(tái)公司要通過市場化改革，規(guī)范公司法人治理結(jié)構(gòu)，著力提高適應(yīng)市場化的經(jīng)營管理能力，將地方政府融資平臺(tái)真正打造成為按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的、從事城市建設(shè)領(lǐng)域融資、建設(shè)和經(jīng)營運(yùn)作的市場化主體。一是健全“協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡、決策高效”的公司治理結(jié)構(gòu)，建立重大投融資決策終身追究制度，使投融資監(jiān)督管理工作常態(tài)化。二是要求各融資平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模必須與公司的償付能力相匹配，融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，嚴(yán)格管理融資平臺(tái)公司的投資、擔(dān)保行為，建立投融資責(zé)任制度，提前防范風(fēng)險(xiǎn)。三是通過預(yù)算控制、成本控制、盤活存量、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的能力，以提高資產(chǎn)流動(dòng)性、提升盈利質(zhì)量為目標(biāo)，加大資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)運(yùn)作的能力，真正轉(zhuǎn)型為獨(dú)立自主經(jīng)營的市場主體。四是通過實(shí)施城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，將市場化和公益性有機(jī)結(jié)合，打造好優(yōu)勢主業(yè)，加速資本擴(kuò)張，規(guī)范好企業(yè)經(jīng)營，提高投資效益，確保國有資產(chǎn)的保值增值。

總之，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融形勢面前，我們不僅要緊緊把握好轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向和重點(diǎn)，還需要從環(huán)境塑造、戰(zhàn)略布局、功能調(diào)整、理念創(chuàng)新等多方面，著力解決制約平臺(tái)建設(shè)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略問題。把國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方案與融資平臺(tái)的戰(zhàn)略規(guī)劃工作，提高到關(guān)系地區(qū)發(fā)展和城市進(jìn)步的高度，才能順利實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)公司的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，探索一條有中國特色的城市建設(shè)和發(fā)展新路。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 李南山.地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型之路:面臨政府融資職能切割.

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[5]丁伯康.論地方政府投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展

     地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型中存在的問題及對(duì)策三篇

　摘 要：近年來，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程，一些地方相繼建立了隸屬于本級(jí)政府的投融資平臺(tái)。地方政府融資平臺(tái)的建立具有一定的積極意義，但在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一系列的問題制約著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文從融資結(jié)構(gòu)、融資方式、融資擔(dān)保和融資行為四個(gè)層面出發(fā)分析地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問題，從而提出了相關(guān)的對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；問題；對(duì)策

　　一、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展概述

　　（一）地方政府融資平臺(tái)的定義

　　關(guān)于"地方政府融資平臺(tái)"，目前國內(nèi)尚無標(biāo)準(zhǔn)定義。綜合各種定義可以得出：所謂"政府融資平臺(tái)"是指由地方政府出資設(shè)立，授權(quán)進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目的建設(shè)開發(fā)、經(jīng)營管理和對(duì)外融資活動(dòng)，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費(fèi)和財(cái)政資金等作為還款來源的企（事）業(yè)法人機(jī)構(gòu)。

　?。ǘ┑胤秸谫Y方式的演變

　　地方政府融資平臺(tái)作為地方政府的融資載體，早在上個(gè)世紀(jì)90年代我國多個(gè)地方就已經(jīng)有了初步探索和發(fā)現(xiàn)。為了給市政建設(shè)融資，一些地方政府建立了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理公司或國有資產(chǎn)管理公司等融資平臺(tái)作為借款人，將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目打包，統(tǒng)一向銀行貸款，并以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證。這種"打捆（打包）貸款"后因存在風(fēng)險(xiǎn)隱患在2006年被監(jiān)管部門叫停，此后一些地方政府對(duì)政府融資平臺(tái)的機(jī)制進(jìn)行了規(guī)范和完善，通過制度創(chuàng)新將政府融資平臺(tái)推入新的發(fā)展時(shí)期。[1]

　　2009年3月，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)的沖擊，落實(shí)中央政府4萬億元投資計(jì)劃的配套資金，中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出"鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道"。至此，平臺(tái)得到了監(jiān)管部門的支持與肯定，國內(nèi)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展步入高潮。[2]

　?。ㄈ┙⒌胤秸谫Y平臺(tái)的意義

　　地方政府融資平臺(tái)的建立意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面上:第一,地方政府融資平臺(tái)的建立是地方投融資機(jī)制的創(chuàng)新。應(yīng)當(dāng)看到的是，2008年以來的投融資平臺(tái)建設(shè)實(shí)際是地方政府投融資機(jī)制的改革和創(chuàng)新，同時(shí)伴隨著地方政府職能的改革。它通過實(shí)行政府管理職能與投資者職能的分離，由具有獨(dú)立法人資格的公司實(shí)體承擔(dān)投融資主體及其責(zé)任，并通過這些融資平臺(tái)來籌措建設(shè)資金，從而使得地方政府融資平臺(tái)可以通過獨(dú)立的市場運(yùn)作獲得收益，保證還款來源，承擔(dān)償債責(zé)任。第二,地方政府融資平臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步回升貢獻(xiàn)重大。為應(yīng)對(duì)2008年國際金融危機(jī)，中央政府提出了擴(kuò)內(nèi)需、保增長、惠民生的一系列措施，其中擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加短缺產(chǎn)業(yè)投入、加快公共環(huán)境改善等，成為拉動(dòng)投資增長進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的"殺手锏"。地方政府通過融資平臺(tái)較強(qiáng)的融資功能解決了自身建設(shè)資金不足的問題，在落實(shí)中央投資項(xiàng)目配套資金的同時(shí)，加大了各地建設(shè)項(xiàng)目的投資力度，保證了各地經(jīng)濟(jì)的企穩(wěn)回升和較快增長。[3]

　　二、地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展中存在的問題分析

　?。ㄒ唬┤谫Y結(jié)構(gòu)過于單一

　　地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的初衷主要是吸收社會(huì)資金，特別是吸收民間資本。人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中所指的政府投融資平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)是以"發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具"為主要融資渠道的。但是由于直接融資渠道不暢，地方發(fā)債、發(fā)券的功能受到抑制，致使"平臺(tái)"融資形成了以銀行貸款為主要來源的單一結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)?shù)匕堰^多的財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了銀行。

　?。ǘ┤谫Y層級(jí)過低過多

　　近年來，"政府融資平臺(tái)"的層級(jí)逐步向下移動(dòng)，不僅省級(jí)政府、地市級(jí)政府設(shè)有"政府融資平臺(tái)"，區(qū)縣級(jí)政府甚至集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村也設(shè)立了政府融資平臺(tái)。在目前的3000多家"政府融資平臺(tái)"中，有70%集中在區(qū)縣級(jí)政府。過低的"平臺(tái)"設(shè)置層級(jí)，使得"政府融資平臺(tái)"融資過于分散，過度負(fù)債成為一個(gè)嚴(yán)重問題。[4]這些年來，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，縣級(jí)政府的負(fù)債率一直居高不下，總體上嚴(yán)重超過了縣級(jí)政府的財(cái)力，這個(gè)問題早已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)隱患。

　?。ㄈ┤谫Y擔(dān)保不具備法律有效性

　　地方政府融資平臺(tái)盡管是獨(dú)立法人，在法律上具有完全的民事能力，但實(shí)際上，"政府融資平臺(tái)"的投融資能力和還款能力均由政府財(cái)政的顯性或隱性擔(dān)保為條件。以向銀行融資為例，為滿足銀行貸款要有充分保證的條件，在《擔(dān)保法》中明確國家機(jī)關(guān)不能作為保證人的規(guī)定下，近年來不少地方采取了通過人大會(huì)議決議把"政府融資平臺(tái)"融資后的還款付息計(jì)劃納入財(cái)政預(yù)算以提供貸款保證的辦法，回避"政府擔(dān)保無法律效力"的問題。

　?。ㄋ模┚唧w運(yùn)作仍然有欠規(guī)范

　　目前，一些地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作存在多種不規(guī)范問題，潛伏著較大風(fēng)險(xiǎn)，甚至成為捆綁金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主要渠道。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

　　1、地方政府自身的負(fù)債率過高

　　一方面，一些"地方政府融資平臺(tái)"中存在著資本金不足或資本金不實(shí)以及抽逃資本金的現(xiàn)象，有些地方政府甚至采取各種變通手法向"政府融資平臺(tái)"注入不實(shí)資產(chǎn)"濫竽充數(shù)"；另一方面，目前不少"政府融資平臺(tái)"的負(fù)債率超過80%或者更高。[5]

　　2、治理結(jié)構(gòu)不健全

　　目前，一些"政府融資平臺(tái)"的法人治理結(jié)構(gòu)并不健全，缺乏嚴(yán)格的管理規(guī)范。尤其是"地方政府融資平臺(tái)"的高管人員，相當(dāng)部分由原政府官員擔(dān)任，缺乏必要的市場經(jīng)營和企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)防范常識(shí)，因此在融資過程中較易發(fā)生決策失誤。

　　3、償債責(zé)任不明確

　　在實(shí)際運(yùn)作中，"政府融資平臺(tái)"的債務(wù)最終償還主體及投資失誤的責(zé)任主體都不十分明晰，缺乏有效的法律規(guī)定，一旦發(fā)生投資失誤、還款困難，最終責(zé)任人是誰，地方政府是否會(huì)出面償債，對(duì)投資者而言其實(shí)并不十分清楚。

　　4、融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)過大

　　在地方政府融資平臺(tái)的融資過程中，雖然地方政府會(huì)想方設(shè)法提供變相擔(dān)?；虺兄Z，但由于自身財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)較大，隱性債務(wù)水平亦較高，再加上一些地方的平臺(tái)公司數(shù)目過多，這些擔(dān)?；虺兄Z往往是"一女多嫁"，重復(fù)運(yùn)用。一旦"政府融資平臺(tái)"還債發(fā)生困難，其背后的地方政府實(shí)際上并沒有足夠的能力替"政府融資平臺(tái)"還債。

　　三、地方政府融資平臺(tái)未來發(fā)展的對(duì)策建議

　　（一）改進(jìn)融資機(jī)制的方向，給予地方政府融資合法地位

　　對(duì)于我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)來說，政府管控經(jīng)濟(jì)、配置資源是主要特征之一。不僅中央政府，各級(jí)地方政府都承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的管理職能和責(zé)任，不僅擔(dān)當(dāng)"公共管理"職能和責(zé)任，還擔(dān)負(fù)著控制本地主要資源、配置資源和完成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的職能和責(zé)任。在分級(jí)財(cái)政的條件下，一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快慢、建設(shè)水平的高低，與當(dāng)?shù)卣幕I融資能力直接相關(guān)，為了完成和實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，地方政府必須千方百計(jì)籌措建設(shè)資金，這是地方政府籌融資沖動(dòng)的根源及其合理性所在。因此政府（包括中央和地方）具有投融資的需要和資格。因此，對(duì)于地方政府融資沖動(dòng)要以"疏"為主，而不是"堵"，應(yīng)當(dāng)給予地方政府融資合法的地位和合法的渠道。

　?。ǘ└淖?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)，給予地方政府政府融資平臺(tái)發(fā)債權(quán)

　　要打通地方政府及其"平臺(tái)"直接融資的渠道，首先，要給予地方政府發(fā)債權(quán)，由各省、市級(jí)政府量力而行地制定地方政府發(fā)債計(jì)劃，由中央財(cái)政統(tǒng)籌核準(zhǔn)，由相關(guān)監(jiān)管部門審批。特別在今后積極的財(cái)政政策逐步退出，中央政府債券發(fā)行減少的情況下，可適當(dāng)放開地方政府發(fā)債權(quán)；其次，要允許"政府融資平臺(tái)"發(fā)債、發(fā)券，準(zhǔn)于其進(jìn)入資本市場融資。"平臺(tái)"其實(shí)也是獨(dú)立法人的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)與其他企業(yè)一樣具有在貨幣市場發(fā)行"融資券"和在資本市場上發(fā)行企業(yè)債券的融資權(quán)利。

　?。ㄈ┟鞔_監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范地方政府融資行為

　　1、確定地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管部門，明確監(jiān)管責(zé)任

　　政府融資平臺(tái)以投資和融資為其主要功能，因此嚴(yán)格地講，"政府融資平臺(tái)"屬于金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在明確各級(jí)財(cái)政為主管部門的同時(shí)，明確由證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)及其各級(jí)分支機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管。監(jiān)管范圍包括市場準(zhǔn)入、市場退出、融資計(jì)劃、高管任職資格審核、風(fēng)險(xiǎn)稽查等。各級(jí)政府財(cái)政部門必須會(huì)同金融監(jiān)管部門核定本級(jí)政府通過"平臺(tái)"的總體融資計(jì)劃，將政府及其"融資平臺(tái)"的負(fù)債率控制在可以承受的范圍內(nèi)，以防范政府過度負(fù)債可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、建立和完善地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度

　　要明確地方政府融資平臺(tái)應(yīng)當(dāng)披露的信息范圍，包括"平臺(tái)"資本金狀況、負(fù)債規(guī)模、承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的基本情況、項(xiàng)目貸款情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露強(qiáng)化投資者以及放貸銀行對(duì)"政府融資平臺(tái)"的監(jiān)督，完善"融資平臺(tái)"風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

　?。ㄋ模┘訌?qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，防范融資過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)

　　1、建立健全地方政府債務(wù)管理體制

　　應(yīng)建立健全地方政府的債務(wù)管理體制，加強(qiáng)地方政府對(duì)"政府融資平臺(tái)"債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，從根本上改變地方"政府融資平臺(tái)"債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現(xiàn)狀。

　　2、提高"政府融資平臺(tái)"的自償能力

　　作為獨(dú)立的企業(yè)法人，"政府融資平臺(tái)"應(yīng)當(dāng)有完全的民事責(zé)任承擔(dān)能力，有獨(dú)立的償債能力。地方政府在調(diào)撥資產(chǎn)注入做實(shí)"政府融資平臺(tái)"資本金的同時(shí)，要把相應(yīng)的收費(fèi)權(quán)和收益權(quán)注入"政府融資平臺(tái)"，使之具有獨(dú)立償還債務(wù)的能力。

　　3、做實(shí)資本金，限制負(fù)債率

　　對(duì)"平臺(tái)"的資本金狀況要進(jìn)行統(tǒng)一檢查，在此基礎(chǔ)上，對(duì)資本金不足或不實(shí)的"政府融資平臺(tái)"應(yīng)限期做實(shí)。同時(shí)，對(duì)地方"平臺(tái)"的負(fù)債率作出限定，并與當(dāng)?shù)卣?cái)政并表核算。

　　4、健全治理結(jié)構(gòu)，培訓(xùn)"融資平臺(tái)"高管

　　規(guī)范地方"融資平臺(tái)"的公司治理結(jié)構(gòu)，提高"融資平臺(tái)"的經(jīng)營水平和運(yùn)營效率。對(duì)現(xiàn)有"融資平臺(tái)"的高管人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，盡快提高高管人員素質(zhì)，并改進(jìn)"融資平臺(tái)"高管的任用機(jī)制，盡可能地從經(jīng)理人市場招聘職員。

　　參考文獻(xiàn)：

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