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　　破解基層社區(qū)治理三大問題

　　基層是國家治理的基石。抓好社區(qū)治理，對于推進(jìn)地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。為此，結(jié)合“不忘初心、牢記使命”主題教育，我先后走訪了迎江區(qū)錢牌樓、秦潭湖等10多個(gè)村居進(jìn)行深入調(diào)研。

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來安慶市迎江區(qū)在基層治理上堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、堅(jiān)持共建共治共享、堅(jiān)持以人民為中心，取得了一定的成效。但同時(shí)，基層治理仍然存在一些突出問題。

　　“半撂子”、“兩張皮”，治理能力弱

　　目前，基層治理存在組織體系不完善問題，治理能力偏弱。網(wǎng)格黨支部做得不實(shí)，黨組織負(fù)責(zé)人對黨員教育管理不會管、不愿管、不敢管，村和社區(qū)黨員黨內(nèi)組織生活經(jīng)常參與率只有50%左右，“支部建在網(wǎng)格里”缺少有效支撐。

　　從查閱六個(gè)街道及其社區(qū)的2019年黨建項(xiàng)目清單來看，清單質(zhì)量普遍不高，這里面既有鄉(xiāng)(街)黨(工)委書記主體責(zé)任缺失問題，也有社區(qū)黨委書記組織能力偏弱原因，同時(shí)還有組織部門督導(dǎo)不夠的因素。

　　同時(shí)，網(wǎng)格構(gòu)成不盡合理，沒有很好地吸納諸如社區(qū)民警輔警、執(zhí)法隊(duì)員、環(huán)衛(wèi)保潔員、“兩代表一委員”、業(yè)委會、物業(yè)管理人員、樓棟長、居民代表以及黨員志愿者等人群。鄉(xiāng)(街)黨(工)委治理統(tǒng)籌能力偏弱，沒有很好統(tǒng)籌有關(guān)治理資源，特別是對城管執(zhí)法中隊(duì)、轄區(qū)派出所等各類資源統(tǒng)籌不夠，基層治理扁平化運(yùn)作任重道遠(yuǎn)。

　　另外，從基層干部隊(duì)伍來看，新時(shí)代的要求、老模式的干部還有不少。“三治融合”的牽頭部門無所適從，城管體制改革的“半撂子”，黨建與基層治理的“兩張皮”，基層治理力量整合不到位，群眾訴求響應(yīng)不快速，基層公共文化服務(wù)體系不完善，城市管理精細(xì)化程度不高，社會組織參與度不高、社會動員能力不強(qiáng)等等，反映的都是我們的區(qū)直部門、鄉(xiāng)街和村居推進(jìn)治理的能力、推進(jìn)治理的本領(lǐng)、推進(jìn)治理的手段普遍存在問題，特別是鄉(xiāng)(街道)黨(工)委書記基層治理第一責(zé)任沒壓實(shí)，村居黨組織書記組織能力亟需提升。

　　通過調(diào)研，我認(rèn)為，推進(jìn)基層治理，關(guān)鍵是要以加強(qiáng)黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)為根本，以增強(qiáng)鄉(xiāng)(街道)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力為抓手，積極推動鄉(xiāng)街及社區(qū)“三抓一增強(qiáng)”：抓黨建、抓治理、抓服務(wù)、增強(qiáng)政治功能。

　　特別是要壓實(shí)鄉(xiāng)(街道)黨(工)委書記及社區(qū)黨委書記社區(qū)治理第一責(zé)任，切實(shí)提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、服務(wù)能力、管理能力和動員能力。全面加強(qiáng)街道大黨工委、社區(qū)大黨委對轄區(qū)內(nèi)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入各類組織章程，注重把黨組織推薦的人選通過法定程序明確為各類組織的負(fù)責(zé)人，增強(qiáng)政治功能，帶動服務(wù)功能和治理功能提升。建立“五位一體”結(jié)對包保部門優(yōu)秀干部和機(jī)關(guān)老同志掛任部分社區(qū)第一書記或書記助理制度，參與社區(qū)治理，幫助社區(qū)協(xié)調(diào)解決難題。下派街道干部擔(dān)任社區(qū)專員，加強(qiáng)社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。

　　堅(jiān)持“支部建在網(wǎng)格里”，突出抓好網(wǎng)格黨支部建設(shè)，落實(shí)社區(qū)“兩委”黨員同志兼任網(wǎng)格黨支部書記要求，提升支部建設(shè)質(zhì)量，帶動網(wǎng)格黨員、群眾及各類組織參與社區(qū)治理。

　　牌子多、“甩鍋”多，基層負(fù)擔(dān)重

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于各項(xiàng)制度執(zhí)行不到位，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)重。有的鄉(xiāng)街和區(qū)直部門既不抓自身的制度建設(shè)，也對區(qū)委區(qū)政府出臺的制度打折扣執(zhí)行，落實(shí)上存在“時(shí)差”和“溫差”。比如在老舊小區(qū)改造等一些民生工程規(guī)劃設(shè)計(jì)上，忽視了群眾意見征求環(huán)節(jié)，導(dǎo)致好事沒有辦好，群眾意見不小，也給基層治理帶來了額外負(fù)擔(dān)。

　　今年是“基層減負(fù)年”，區(qū)委在基層減負(fù)上打出了組合拳，整治文山會海，統(tǒng)籌督查考核，清理“一票否決”和責(zé)任狀，清理微信群QQ群等，但還有不小差距。

　　比如牌子多，秦潭湖社區(qū)掛了各類機(jī)構(gòu)牌子50多塊，這種現(xiàn)象村居很普遍;“甩鍋”多，部門把任務(wù)甩給鄉(xiāng)(街道)，鄉(xiāng)(街道)主要負(fù)責(zé)人甩給分管，分管甩給專干，專干甩給社區(qū)，層層甩，社區(qū)反映說：街道成了“二傳手”，大量“協(xié)助”任務(wù)壓社區(qū)。同時(shí)，還存在“有活往下壓、有人往上抽”現(xiàn)象。近期，“表格多”問題有所抬頭。

　　通過調(diào)研，我認(rèn)為，要想抓好基層治理，必須高度重視治理制度的完善和落實(shí)，高度重視基層減負(fù)工作，讓基層騰出更多精力、更多時(shí)間，抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。

　　特別是要強(qiáng)化部門與街區(qū)聯(lián)手聯(lián)動聯(lián)合，推深做實(shí)各項(xiàng)服務(wù)基層工作舉措。圍繞鄉(xiāng)(街道)綜合執(zhí)法、管理服務(wù)、應(yīng)急處置等難點(diǎn)問題，建立“鄉(xiāng)街吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，推動社會治理重心下移，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理優(yōu)勢，破解鄉(xiāng)(街道)賦權(quán)不足、資源不足等問題，打通服務(wù)群眾“最后一公里”。

　　落實(shí)“五位一體”結(jié)對包保等制度。綜合采取定期通報(bào)、納入考核、結(jié)對包保、社區(qū)反向評比、選擇包保領(lǐng)導(dǎo)和單位等措施，推動“五位一體”結(jié)對包保、“三跑三報(bào)”制度落實(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)縣級領(lǐng)導(dǎo)干部及區(qū)直部門為基層服務(wù)的自覺性和主動性。

　　整合街道社區(qū)治理力量。落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，結(jié)合鄉(xiāng)(街道)機(jī)構(gòu)改革，深化城管體制改革，充實(shí)和整合現(xiàn)有站所執(zhí)法力量和資源，組建基層執(zhí)法隊(duì)伍，解決好“看得見的管不了、管的了的看不見”等問題。

　　樹立社會參與理念。堅(jiān)持以網(wǎng)格為基本單元，將社區(qū)民警輔警、執(zhí)法隊(duì)員、環(huán)衛(wèi)保潔員、兩代表一委員、業(yè)委會、物業(yè)管理人員、樓棟長、居民代表、志愿者等力量，統(tǒng)一納入網(wǎng)格化體系，進(jìn)行“組團(tuán)式”管理。加強(qiáng)網(wǎng)格員管理，調(diào)度網(wǎng)格員積極性，推動網(wǎng)格員履行好職責(zé)。

　　加快培育生活服務(wù)類、公益慈善類、居民互助類及針對特定群體的社區(qū)社會組織。支持鄉(xiāng)(街道)購買社會組織服務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)、社工、社會組織之間的合作聯(lián)動，探索“社區(qū)治理+三社聯(lián)動”的新路子。

　　大力發(fā)展志愿服務(wù)隊(duì)伍。培養(yǎng)以社區(qū)黨員、團(tuán)員青年、居民代表、樓棟長、退休干部等為主體的骨干力量，發(fā)揮志愿服務(wù)在基層治理中的積極作用，打造志愿者之城。

　　經(jīng)費(fèi)不足、人留不住，保障不到位

　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)治理保障措施存在不到位問題。編制資源向鄉(xiāng)(街道)傾斜不夠，迎江區(qū)3個(gè)鄉(xiāng)共有78名行政編制，各有事業(yè)單位3個(gè)。6個(gè)街道共有行政編制36名，每個(gè)街道6名;各有3個(gè)事業(yè)單位，各有19個(gè)事業(yè)編制，其中全額9個(gè)，差額5個(gè)，自收自支5個(gè)，一線力量需充實(shí)。

　　社區(qū)經(jīng)費(fèi)撥付存在簡單化、“一刀切”，一定程度導(dǎo)致大社區(qū)、新社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足。同時(shí)，社區(qū)本身“等靠要”思想也比較嚴(yán)重，社區(qū)干部服務(wù)能力、服務(wù)水平、工作作風(fēng)依然存在問題。

　　通過調(diào)研，我認(rèn)為，要想抓好社區(qū)治理，必須從最小單元、最小細(xì)胞抓起，完善重心下移、力量下沉、保障下傾的工作機(jī)制。

　　特別是要保證人能留得住。要深化對社區(qū)工作人員薪資報(bào)酬的研究，強(qiáng)化對社區(qū)工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，每年至少舉辦2場全區(qū)性能力提升培訓(xùn)會，定期開展社區(qū)干部輪崗交流，建立社區(qū)干部任職回避、就近工作機(jī)制。加強(qiáng)對社區(qū)工作人員晉升、淘汰以及進(jìn)出的動態(tài)管理，全社會公開招錄和補(bǔ)錄社區(qū)工作人員，推行錄用社區(qū)人員“雙向選擇”崗位管理機(jī)制。繼續(xù)實(shí)行優(yōu)秀社區(qū)黨委書記兼職街道黨工委委員和達(dá)齡優(yōu)秀社區(qū)書記留任政策，積極爭取從優(yōu)秀村居黨組織書記中定向招錄公務(wù)員和事業(yè)編制人員政策。探索從事業(yè)編制人員中選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，進(jìn)一步推動行政事業(yè)編制精簡下沉到基層。

　　要保證有錢能干事。區(qū)政府要加強(qiáng)對社區(qū)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌，在預(yù)算中實(shí)行差異化，落實(shí)社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)等要求。區(qū)委、區(qū)政府積極幫助鄉(xiāng)(街道)和社區(qū)爭取市直部門單位閑置用房及設(shè)施使用權(quán)，用于發(fā)展社區(qū)公共和公益事業(yè)。相關(guān)區(qū)直部門要積極幫助鄉(xiāng)(街道)村居爭取項(xiàng)目資金和各類試點(diǎn)示范。鄉(xiāng)(街道)要積極爭取社會資金，依規(guī)設(shè)立專項(xiàng)基金，專項(xiàng)用于基層治理工作，努力形成政府主導(dǎo)、市場主體和社會組織廣泛參與、方式靈活、效率較高的基層治理多元供給體系。

　　破解基層社區(qū)治理三大問題

　　滁州市瑯琊區(qū)豐山街道黨工委大力探索基層治理難題，打造“社區(qū)+社會組織+社工+社區(qū)志愿者”服務(wù)新模式，以“四社聯(lián)動”破解社區(qū)治理“三大難題”，達(dá)到了“1+1+1+1>4”的效果，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理服務(wù)常態(tài)化、長效化，提升轄區(qū)居民獲得感、幸福感、滿意度。

　　建“三支隊(duì)伍”，解決“無人干”難題。豐山街道黨工委指導(dǎo)龍池社區(qū)黨委積極組建黨建隊(duì)伍、孕育社會組織隊(duì)伍和擴(kuò)建志愿者隊(duì)伍。通過組建“三支隊(duì)伍”搭建上下互通、左右聯(lián)動的基層黨支部活動信息共享平臺；成立社會組織聯(lián)合會，同步做好“內(nèi)孵”“外引”兩篇文章，培育引導(dǎo)社會組織承擔(dān)社會事務(wù)、參與治理；立足居民需求，精心打造“六色花”志愿服務(wù)隊(duì)，開展醫(yī)療、環(huán)保、文藝、安全教育等各類特色活動，形成了“公益服務(wù)聯(lián)辦、社區(qū)治理聯(lián)抓”的良好局面。通過引導(dǎo)居民自治，解決社區(qū)治理“無人干”難題。

　　育“二大人才”，解決“干不好”難題。街道黨工委通過培訓(xùn)專業(yè)社會工作者和引進(jìn)專業(yè)領(lǐng)域人才，向社區(qū)持續(xù)輸入，解決社區(qū)長期以來的做事低效率現(xiàn)象。通過開展社會工作師培訓(xùn)，社區(qū)30%工作人員取得社會工作師，為居民提供兒保、矛盾調(diào)解、弱勢群體幫扶等專業(yè)服務(wù)。2008年社區(qū)引入滁州市首家心理咨詢機(jī)構(gòu)，對社區(qū)青少年成長中心理壓力及問題進(jìn)行疏導(dǎo)和干預(yù)，社區(qū)受益青少年占比達(dá)50%，為預(yù)防和化解社會矛盾打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　持“三向發(fā)力”，解決“干不久”難題。街道黨工委在中央政策下減負(fù)、項(xiàng)目化運(yùn)行和“常態(tài)化”服務(wù)中，積極解決社區(qū)治理“干不久”難題。通過明確建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)，讓社區(qū)回歸自治組織本位。通過指導(dǎo)項(xiàng)目化運(yùn)行，吸引社會組織參與，進(jìn)一步延伸社會治理觸角，讓生活在社區(qū)的百姓更有參與感、真正得實(shí)惠。其中龍池社區(qū)打造特色項(xiàng)目“三堂服務(wù)”，先后舉辦各類活動200余場，為800余名未成年人提供幫、扶、教一體的新服務(wù)，開展“護(hù)苗專項(xiàng)活動”，覆蓋轄區(qū)內(nèi)120余名留守兒童。同時(shí)以六支志愿服務(wù)隊(duì)為抓手，常態(tài)化開展志愿服務(wù)活動，累計(jì)開展志愿服務(wù)活動1000余小時(shí)，受惠居民3000余人，社區(qū)居民覆蓋面達(dá)50%，居民更加友愛、團(tuán)結(jié)，社區(qū)更加和諧、文明。

　　破解基層社區(qū)治理三大問題

　　一、社區(qū)治理存在的問題與原因

　?。ㄒ唬╁\繡社區(qū)存在的問題與原因分析

　　錦繡社區(qū)治理中存在的最大困難在于居民對社區(qū)工作的不理解。該社區(qū)的工作者表示很多居民認(rèn)為工作人員理所應(yīng)當(dāng)幫助他們解決所有的生活問題、提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，且這些服務(wù)的成本應(yīng)該由政府承擔(dān)，而非居民自己。例如該社區(qū)一直以來存在著車輛無人管理的問題，為了保證居民的車輛安全，跳蹬河街道對停車管理問題作出了要求，社區(qū)因此加強(qiáng)了對停車場的管理，這就需要居民們承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，但居民對此卻產(chǎn)生了不滿，社區(qū)工作人員的工作也無法順利開展。

　　1.居民與社區(qū)的利益取向存在差異。社區(qū)作為我國最基層的群眾基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)，其行為動機(jī)受到上級組織——街道的影響。一方面，社區(qū)希望給予居民良好的生活環(huán)境和更完善的服務(wù);另一方面，工作人員的工作也需接受街道辦事處和區(qū)級政府的指導(dǎo)。因此，在這一過程中，難免會出現(xiàn)為了完成街道辦事處和區(qū)級政府的任務(wù)而操之過急的現(xiàn)象。如錦繡社區(qū)接到其所在街道的要求，對小區(qū)里亂停車、外來車輛占領(lǐng)戶主車位的現(xiàn)象進(jìn)行治理。在受時(shí)間約束的情況下，社區(qū)工作人員在采取行動的過程中便忽略了居民的接受度等問題，而居民作為獨(dú)立的個(gè)體，其行為是從個(gè)人利益角度出發(fā)，小區(qū)的車輛管理問題雖然牽涉到所有的居民，但只要該問題沒有對自己產(chǎn)生明顯的障礙則不會從群體的利益角度來承擔(dān)解決這一問題的成本。因此，突然從免費(fèi)停車轉(zhuǎn)變?yōu)榘丛露〞r(shí)收繳停車費(fèi)來彌補(bǔ)管理成本自然會受到許多居民的反對。

　　2.居民未參與決策導(dǎo)致信息溝通阻塞。在社區(qū)或街道辦事處的工作人員作出收繳停車費(fèi)決定的過程中，并沒有考慮居民的參與。首先，在發(fā)現(xiàn)小區(qū)停車的問題之后，未通知居委會召開相關(guān)的會議聽取居民的意見，該問題對居民的影響程度大小、影響了哪些方面以及對哪部分群體產(chǎn)生了影響均未明確;其次，在決定做出的過程中也沒有聽取群眾的意見，了解群眾的需求，完全是按照街道和社區(qū)工作者自身的判斷，以社區(qū)的利益為導(dǎo)向作出決定，這就與群眾的需求產(chǎn)生了偏離;最后，在政策的運(yùn)轉(zhuǎn)和執(zhí)行過程中缺少與居民的溝通。這一系列行為的缺失導(dǎo)致信息溝通產(chǎn)生阻塞，街道和社區(qū)層面的“好心好意”最終并未得到群眾的接納和理解，反而引起了諸多矛盾。

　　3.居民對社區(qū)的習(xí)慣性依賴。近些年來對政府服務(wù)型角色的提倡使得居民將所有的希望都寄托于政府，這樣依賴性的思維造成群眾認(rèn)為政府是無所不能的，從而忽視了居民自身的參與和支持。在與社區(qū)和街道的工作人員進(jìn)行訪談的過程中了解到部分居民認(rèn)為無論什么問題都不需要支付任何成本，政府本應(yīng)該把這些問題解決好，這是政府的義務(wù)和工作。這一認(rèn)知導(dǎo)致居民對社區(qū)工作的不理解，而社區(qū)工作者也因此感受到社區(qū)工作“吃力不討好”。

　?。ǘ〇|路社區(qū)存在的問題與原因分析

　　東路社區(qū)是人口密集的居住型社區(qū)。該社區(qū)管轄下的羅蘭小區(qū)由于一系列歷史問題未得到及時(shí)解決，在小區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生了嚴(yán)重的矛盾，社區(qū)為解決問題，成立了小區(qū)業(yè)主委員會，其歷程如下：第一階段，2013年物業(yè)公司進(jìn)小區(qū)，第一屆業(yè)委會成立;第二階段，2013年-2015年，熱心人士加入業(yè)委會，在業(yè)委會的推動下，居民成功拿到產(chǎn)權(quán)證，在此過程中，業(yè)委會成功樹立起了在居民中的威信力;第三階段，2015年后，第二屆業(yè)委會成立，物業(yè)與新業(yè)委會和小區(qū)居民產(chǎn)生矛盾。

　　一方面是物業(yè)公司與新業(yè)主委員會之間的矛盾。由于物業(yè)公司在進(jìn)入小區(qū)時(shí)未與小區(qū)居民簽訂合同，第二屆業(yè)委會認(rèn)為物業(yè)公司進(jìn)入小區(qū)不合法。同時(shí)懷疑物業(yè)公司的收繳過多，與支出不符。小區(qū)居民要求物業(yè)公司退出小區(qū)，然而物業(yè)公司卻以小區(qū)的債務(wù)為由拒不退出。另一方面是社區(qū)和居民之間的矛盾。小區(qū)中的問題一直得不到有效解決，居民將矛頭指向了社區(qū)，居民認(rèn)為社區(qū)的工作未達(dá)到他們的要求，通過撥打投訴電話、向市長信箱寫信，網(wǎng)上留言等方式，企圖將事情鬧大，逼迫政府兜底解決。

　　東路社區(qū)的問題屬于歷史遺留問題，因此相對于錦繡社區(qū)矛盾更加尖銳，涉及群體更廣泛。

　　1.政策層面上對社區(qū)工作的支持力度不夠。在訪談過程中發(fā)現(xiàn)，社區(qū)工作者并非我們想象的沒有發(fā)揮有效作用，相反，他們?yōu)榱私鉀Q這些問題花費(fèi)了大量的心血。在羅蘭小區(qū)的問題中，矛盾主體為物業(yè)公司和小區(qū)居民，社區(qū)其實(shí)是作為第三方來進(jìn)行調(diào)和，但在調(diào)和的過程中，社區(qū)方面表示無能為力。一方面在法律上社區(qū)對物業(yè)公司沒有限制和處罰的權(quán)力，這就使得社區(qū)工作者對物業(yè)公司的約束力不夠;另一方面羅蘭小區(qū)的居民企圖通過撥打投訴電話、發(fā)布不實(shí)信息等手段把事情鬧大來解決問題，居委會和業(yè)委會與社區(qū)關(guān)系的緊張使得社區(qū)工作者處于更加被動的局面。社區(qū)既要完成上級政府下達(dá)的任務(wù)，又缺乏相應(yīng)的權(quán)力，居民不理解、政策不支持更加劇了工作難度。

　　2.居民和社區(qū)工作者的法律意識欠缺。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)目前的物業(yè)公司在進(jìn)入小區(qū)之前并未與小區(qū)居民簽訂合同，因此，該物業(yè)公司進(jìn)入小區(qū)實(shí)際上并不合法。如果能通過法律途徑，迫使其退出小區(qū)，矛盾便能得到有效的緩解，但在實(shí)際運(yùn)行中社區(qū)工作者卻認(rèn)為走司法程序會產(chǎn)生消耗大量資源且時(shí)間長等問題。另外社區(qū)缺少懂法的人導(dǎo)致其不敢輕易將物業(yè)公司告上法庭，擔(dān)心節(jié)外生枝。與此同時(shí)業(yè)主之間達(dá)成一種“共識”，認(rèn)為根本不需要走法律程序，或者走法律程序問題也得不到解決，還不如把事情鬧大，政府就會滿足他們的要求。居民和社區(qū)工作人員沒有依靠司法途徑來解決問題的意識。從社區(qū)工作者的角度來看，一方面，基層工作者的法律素養(yǎng)不高，在任職期間也沒有經(jīng)過專門的法律知識的培訓(xùn);另一方面，司法系統(tǒng)的獨(dú)立性導(dǎo)致社區(qū)工作者不了解訴訟途徑使其在解決社區(qū)治理問題的過程中不會考慮法律程序。從居民的角度來看，正是由于其法律知識的匱乏和法律意識的缺失，使其在這一過程中過度依賴政府而非法律，導(dǎo)致沒有找到科學(xué)、合理的解決路徑。

　　二、社區(qū)治理問題的解決與效果差異

　?。ㄒ唬┥鐓^(qū)問題的解決

　　在了解了兩個(gè)社區(qū)的基本情況、治理困境，并對問題進(jìn)行分析后，社區(qū)的工作人員針對一系列問題提出了治理解決的方式。

　　1.錦繡社區(qū)的問題解決。錦繡社區(qū)針對存在的問題進(jìn)行了治理模式的探索，力圖擴(kuò)大居民的自治權(quán)，增強(qiáng)居民對社區(qū)工作理解，創(chuàng)立了全國首例新型治理格局（如圖1所示）。在區(qū)委會建立了環(huán)境物業(yè)委員會，充分吸收社區(qū)中的人才加入，并做到人盡其才，例如律師指導(dǎo)社區(qū)法治構(gòu)建，退休民警進(jìn)行小區(qū)糾紛調(diào)解，但加入的人數(shù)并不多。錦繡社區(qū)為了更多的吸納社區(qū)中有才華的人加入，建立了“專委會+孵化社團(tuán)”的模式，其中專委會的角色是社區(qū)與居民之間的第三方平臺，同時(shí)擔(dān)任著組建業(yè)委會的責(zé)任，由社區(qū)主任等人參加，孵化社團(tuán)則是負(fù)責(zé)社區(qū)的調(diào)解類工作，目前主要是進(jìn)行小規(guī)模的調(diào)解。

　　雖然社區(qū)的“專委會+孵化社團(tuán)”的模式仍處于萌芽階段，其內(nèi)部分工較為粗略，定位不明確，還存在著資金來源不穩(wěn)定的問題，但社區(qū)工作者紛紛表示，這一治理模式非常有效地解決了之前存在的問題，在專委會與孵化社團(tuán)的橋梁作用下，居民與社區(qū)之間的溝通增多了，也更加理解對方的困難和需求。

　　錦繡社區(qū)作為全國首例采用“專委會+孵化社團(tuán)”治理模式的社區(qū)，對培育公民自治精神、孵化社區(qū)自治文化的探索值得其他社區(qū)借鑒。社區(qū)將治理權(quán)利下放至居民自身，有利于破解之前居民與社區(qū)溝通不暢等一系列問題，同時(shí)，充分吸納居民中間的專業(yè)人才加入社區(qū)治理，在各自擅長的領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用，也做到了人盡其才，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)與居民之間的良性互動。

　　2.東路社區(qū)的問題解決。東路社區(qū)的問題相對錦繡社區(qū)持續(xù)時(shí)間更長，影響范圍更廣，解決難度更大。到目前為止，東路社區(qū)的工作人員還沒有找到能完全化解矛盾的有效治理方法，只提出了一部分應(yīng)急處理方式。

　　首先，社區(qū)應(yīng)該先解決最為直觀的問題，將直接激化矛盾的問題解決之后才能解決更為深層的問題;其次，物業(yè)因無許可證，應(yīng)該無條件退出，不能因?yàn)閭鶆?wù)債權(quán)問題不退出;再次，社區(qū)應(yīng)先通過協(xié)商程序，通過召開聯(lián)席會議，將各方利益相關(guān)者組織到一起進(jìn)行協(xié)商，在協(xié)商過程中，要注意穩(wěn)定利益相關(guān)者的情緒，不要用情緒激化矛盾;最后，協(xié)商程序不能解決的問題，則應(yīng)果斷走司法程序。如果法院認(rèn)為缺少合同而拒絕受理，則通過起訴物業(yè)公司非法進(jìn)入小區(qū)服務(wù)的方式讓法院介入。

　　（二）社區(qū)治理問題解決的效果差異

　　通過案例描述可見，錦繡社區(qū)和東路社區(qū)都試圖通過引導(dǎo)公民加強(qiáng)社區(qū)自治突破治理困境。根據(jù)產(chǎn)生問題的原因來看，錦繡社區(qū)的居民和社區(qū)利益取向的不同以及居民未參與決策而導(dǎo)致信息傳遞的阻塞都會造成居民對社區(qū)行為的不理解。這些問題的解決，一方面，需要居民更多的了解政府的信息、工作方式和行為目的，并在決策過程中參與決策，同時(shí)也要對政府的行為有一定的監(jiān)督權(quán)，才能保障公民更有效地表達(dá)自己的訴求;另一方面，需要街道和社區(qū)吸納更多的居民或第三方稀釋權(quán)力，才能更好地保障居民的自治權(quán)，加強(qiáng)公民與社區(qū)相互理解。

　　錦繡社區(qū)最后推出的困境破解模式與這一需求相契合，因此很好的解決了現(xiàn)存的問題。與之不同的是東路社區(qū)，在治理理念的迅速擴(kuò)張之下東路社區(qū)也建立了居委會、業(yè)委會等組織，建立的初衷是為了表達(dá)居民的訴求，而在處理矛盾的過程中，這些自治組織并沒有發(fā)揮出期望的效果，反而成為了居民在一起聚眾鬧事的平臺，隨著事態(tài)的擴(kuò)大，權(quán)力有限的社區(qū)和街道也難以控制。這樣的環(huán)境之下，如果再談擴(kuò)大居民的自治權(quán)而不對其進(jìn)行強(qiáng)制控制，問題會越來越嚴(yán)重。

　　通過以上的案例分析可見，社區(qū)在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，會進(jìn)入不同的階段，產(chǎn)生不同的問題，此時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境和情況采取不同的治理方式。如對于社區(qū)居民素質(zhì)普遍較高、社區(qū)沒有歷史遺留問題，但缺乏信息溝通的社區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公民的自治權(quán)，通過引入第三方、建立自治組織、大量吸納有才干的人進(jìn)入，不涉及原則性的問題可以通過自治組織解決，社區(qū)則應(yīng)將工作落實(shí)到政策傳遞、社區(qū)治理模式搭建與調(diào)整、重要問題把控等方面。針對居民素質(zhì)普遍不高、社區(qū)受到歷史遺留問題影響、居民聚眾鬧事次數(shù)多、范圍大、影響廣、矛盾激化、事態(tài)嚴(yán)重的特殊時(shí)期，基層在治理過程中應(yīng)適當(dāng)將權(quán)力上移，在一定時(shí)期內(nèi)減少居民的自治權(quán)，強(qiáng)化政府的強(qiáng)制力，通過嚴(yán)格管理、嚴(yán)格監(jiān)控等方式控制事態(tài)的擴(kuò)大，避免群眾性事件在自治組織中滋生。只有在行政力的執(zhí)行下，化解了最為直觀的矛盾和沖突，才能逐步調(diào)整進(jìn)入自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督的居民自治階段。

　　三、破解基層治理轉(zhuǎn)型中社區(qū)治理的困境

　?。ㄒ唬┥鐓^(qū)治理的困境

　　近些年來，隨著國家對治理能力和治理意識的培養(yǎng)逐漸加強(qiáng)，城市基層治理中的自治機(jī)構(gòu)越來越多，居委會、業(yè)委會作為居民代表在這一過程中也擁有了大量的機(jī)會和權(quán)利表達(dá)居民群體的利益需求，錦繡社區(qū)和東路社區(qū)都順應(yīng)這一趨勢建立起了居民自組織和交流溝通平臺，這一過程的演進(jìn)值得肯定。但本文通過對兩個(gè)社區(qū)遇到的困難、解決路徑與治理效果的對比發(fā)現(xiàn)基層治理轉(zhuǎn)型過程中的社區(qū)治理難以避免的會產(chǎn)生一系列的問題，主要存在于如何處理好與新出現(xiàn)的居民自組織之間的關(guān)系、轉(zhuǎn)型期自治力量的增強(qiáng)與傳統(tǒng)行政權(quán)力之間關(guān)系該如何協(xié)調(diào)、社區(qū)自身及社區(qū)工作者該如何緊跟步伐探索出有效的社區(qū)治理模式等等，對這些問題的認(rèn)識不足成為了錦繡社區(qū)和東路社區(qū)矛盾產(chǎn)生的根源。

　　1.社區(qū)工作者與社區(qū)自組織之間的工作界限不清晰，關(guān)系不明確。社區(qū)自組織是社區(qū)居民通過民主選舉產(chǎn)生的代表居民利益的一系列組織，如社區(qū)居委會、業(yè)委會、居民興趣小組等，這些組織的產(chǎn)生能有效的了解居民需要，表達(dá)居民訴求，但社區(qū)工作者與社區(qū)自組織之間的工作界限卻沒有明確的界定，這也使得社區(qū)工作者與自組織之間的關(guān)系不明確。一些社區(qū)工作者出現(xiàn)工作上的“越位”，直接干預(yù)社區(qū)自組織的工作，包攬大量的社區(qū)事務(wù)，從目標(biāo)制定、方案制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督協(xié)調(diào)各方面均直接發(fā)號施令，導(dǎo)致居委會、業(yè)委會等社區(qū)自組織形同虛設(shè)。這一狀況的產(chǎn)生會導(dǎo)致“治理”二字難以落地，多元治理難以實(shí)現(xiàn)，社區(qū)的行動往往是從社區(qū)工作的要求和業(yè)績出發(fā)，不可避免地忽視了居民的利益訴求，久而久之與居民之間產(chǎn)生隔閡和不理解，而居民自組織在這一過程中也可能與社區(qū)工作者“離心離德”或者在社區(qū)居民中缺少威望，此時(shí)再希望通過自組織的作用對居民進(jìn)行調(diào)和就很難實(shí)現(xiàn)了。這一狀況是社區(qū)對自身領(lǐng)導(dǎo)作用的忽視，目前我國社區(qū)的自治水平不高，居民對于自治的認(rèn)知和理解也不成熟，還需要社區(qū)工作者提供正確的價(jià)值引導(dǎo)、政策教育，如果社區(qū)工作者無法在居民之間起到良好的引導(dǎo)和管理作用，很容易導(dǎo)致社區(qū)治理混亂無序、居民的社區(qū)歸屬感弱、社區(qū)自組織無人管理，一旦社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)矛盾，社區(qū)工作者將沒有能力起到控制事態(tài)的作用，社區(qū)自組織將成為居民鬧事、激化情緒的平臺，居民也會對社區(qū)持懷疑態(tài)度，將解決問題的希望寄托于上訪、投訴等方式。

　　2.社區(qū)工作者難以正確處理居民自治性與社區(qū)行政化之間的博弈關(guān)系。社區(qū)自治制度包括基層群眾自治制度，即依照憲法和法律，由居民選舉的成員組成居民委員會，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的制度。而行政化主要指社區(qū)在治理過程中重視權(quán)力的把控，減少居民自治發(fā)揮的力量，主要依靠社區(qū)和街道的管理維護(hù)居民的利益，從而減少群眾聚眾鬧事等惡性事件發(fā)生的可能性，更有效地實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民生活的有序性、和諧性。二者在社區(qū)治理的過程中存在著一定程度上的碰撞和摩擦，何時(shí)應(yīng)該收緊權(quán)力，何時(shí)應(yīng)該下放權(quán)力，這就要求社區(qū)工作者結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行有效的把握與控制，過度的控制和監(jiān)管會導(dǎo)致信息傳遞不暢通、群眾不理解、政策難以執(zhí)行等一系列問題。但在基層組織發(fā)育不成熟、土壤不適合的情況下鼓勵居民自治又可能在這一過程中產(chǎn)生居民借助自治組織滋事鬧事或因居民自治的能力較弱治理效果不佳等問題。正如錦繡社區(qū)和東路社區(qū)在面對問題后采取了相似的解決方式，但解決問題的效果卻大不相同，原因正是在于東路社區(qū)的居民矛盾的時(shí)間長、沖突激烈，居民委員會、業(yè)主委員會反而成為了居民聚眾鬧事、煽風(fēng)點(diǎn)火的場所，此時(shí)只有加強(qiáng)社區(qū)的行政化管控，優(yōu)先解決最為棘手、最直接的矛盾，才能有效解決問題。

　　3.社區(qū)工作者的自身素質(zhì)與社區(qū)工作的體制建設(shè)有待改善。在基層治理轉(zhuǎn)型過程中，無論是從體制而言還是工作者自身而言都存在著一定的問題，難以適應(yīng)這一特殊時(shí)期的要求，是造成前兩項(xiàng)治理問題的原因所在。一方面，目前的社區(qū)工作者基本上來自于社區(qū)居民，沒有經(jīng)過嚴(yán)格的選拔，缺乏專業(yè)的培訓(xùn)，導(dǎo)致社區(qū)工作者的工作能力不夠高，僅僅是將社區(qū)工作理解成對上級任務(wù)的執(zhí)行或傳達(dá)，沒有形成自己的認(rèn)知與理解，缺乏與社區(qū)的實(shí)際情況相結(jié)合，導(dǎo)致政策執(zhí)行僵化、無法“因地制宜”。另一方面，由于缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)教育和專業(yè)知識背景，導(dǎo)致社區(qū)工作者對社區(qū)的治理中經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)多于科學(xué)的理論指導(dǎo)，而面對轉(zhuǎn)型期的各種復(fù)雜事態(tài)則顯得力不從心;另一方面，從體制建設(shè)上來看，對社區(qū)工作的財(cái)政和法律支持力度弱，社區(qū)工作的經(jīng)費(fèi)多來自于上級政府，財(cái)政來源渠道單一，雖然目前一部分社區(qū)開始從內(nèi)部籌集經(jīng)費(fèi)，但總體效果并不理想，經(jīng)費(fèi)的緊缺導(dǎo)致社區(qū)工作者缺乏工作熱情，難以激發(fā)工作者不斷學(xué)習(xí)、不斷探索的積極性。法律上也并未明確對社區(qū)工作者提供支持，導(dǎo)致社區(qū)工作存在被動性，社區(qū)工作者的領(lǐng)導(dǎo)作用、權(quán)威作用難以實(shí)現(xiàn)，正如東路社區(qū)遇到群體性事件時(shí)社區(qū)工作者的無能為力，這也為破解轉(zhuǎn)型過程中社區(qū)治理的困境造成了一定的障礙。

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　　針對以上問題，本文提出基層治理轉(zhuǎn)型期的社區(qū)治理方式如下：

　　1.應(yīng)明確社區(qū)與社區(qū)自組織之間的工作界限，正確處理二者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、自組織與居民三方的合力共建。一方面，要讓社區(qū)自組織發(fā)揮自治作用，通過居民的自我管理、自我教育、自我監(jiān)督實(shí)現(xiàn)居民對社區(qū)活動的積極參與，應(yīng)引導(dǎo)居民對社區(qū)工作的理解與支持，動員居民對社區(qū)問題的自我解決;另一方面，社區(qū)工作者自身要避免“缺位”或者“越位”，明確在工作中的定位，不同的社區(qū)應(yīng)該結(jié)合自身情況，通過召開會議明確社區(qū)與自組織之間的工作界限問題，避免工作內(nèi)容的重復(fù)導(dǎo)致效率低下，或者社區(qū)自組織形同虛設(shè)等問題。除此之外，社區(qū)工作者、社區(qū)自組織與居民三方之間的關(guān)系不是割裂的，在社區(qū)治理中要避免產(chǎn)生各自為政的情況，合理的分工不代表工作之間的不合作、不接觸，有效地交流溝通才能靈活處理社區(qū)問題、保證社區(qū)的有效運(yùn)行。

　　2.社區(qū)工作者應(yīng)結(jié)合社區(qū)實(shí)際所處發(fā)展階段采用恰當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?，扮演合適的角色，有效處理社區(qū)自治性與行政化之間的關(guān)系。本文將基層治理轉(zhuǎn)型的過程劃分為轉(zhuǎn)型初期、成熟期、轉(zhuǎn)型后期三個(gè)階段，如圖2所示。

　　當(dāng)處于基層治理轉(zhuǎn)型初期時(shí)社區(qū)的行政力量較強(qiáng)，自治力量較弱，自治組織的發(fā)展正處于起步階段時(shí)，社區(qū)的大事小事基本都由社區(qū)工作者處理，社區(qū)治理主要依賴于管控和監(jiān)督，雖然程序和制度較為完善，但社區(qū)自治組織發(fā)展較弱，自治能力較差，單純依靠自治組織運(yùn)行則有很大可能產(chǎn)生偏差，此時(shí)社區(qū)工作者應(yīng)一方面扮演管理者和監(jiān)控者的角色，對這一治理過程進(jìn)行全面把控和糾正偏差，另一方面應(yīng)對社區(qū)自組織進(jìn)行孵化和培育，不斷完善自組織的組織形式、管理能力，加強(qiáng)宣傳和人才吸納，推動社區(qū)治理向成熟期發(fā)展。

　　當(dāng)社區(qū)的行政力量與自治力量實(shí)現(xiàn)良性互動時(shí)，社區(qū)治理則發(fā)展到了成熟階段，政策制度完善，程序健全，有明確的法律保障，社區(qū)自治組織成熟，能夠有效的實(shí)現(xiàn)自我選舉、自我管理、自我服務(wù)和自我監(jiān)督，此時(shí)社區(qū)工作者應(yīng)扮演規(guī)劃者和服務(wù)者的角色，做好社區(qū)長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃路徑，并在必要的時(shí)候向公民提供應(yīng)有的服務(wù)，具體的運(yùn)行過程可交由自治組織自行運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　當(dāng)社區(qū)的行政力量較弱，自治力量較強(qiáng)時(shí)，社區(qū)治理進(jìn)入轉(zhuǎn)型的后期，該階段基層自治組織數(shù)量眾多，自治能力強(qiáng)，行為活動基本不依賴社區(qū)，居民生活的事物均由社區(qū)內(nèi)部的自治組織自行提供。在這種情況下，社區(qū)工作者應(yīng)扮演引導(dǎo)者和監(jiān)控者的角色，再完善的基層自治力量如果缺乏共同的目標(biāo)和規(guī)劃也會變成一盤散沙，因此，社區(qū)工作者需要建立明確的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，作為自治組織的指引，并且在自治組織的運(yùn)行過程中給予必要的監(jiān)督和控制，避免單純依靠自治組織的力量產(chǎn)生偏差。

　　另外，在基層治理轉(zhuǎn)型的過程中也可能經(jīng)歷行政力量與自治力量均無力管理社區(qū)的特殊時(shí)期，這一時(shí)期社區(qū)治理混亂、無秩序，政策制度無法保障，自治力量又極度匱乏，居民的利益得不到保障，甚至發(fā)生惡性群體性事件等，此時(shí)社區(qū)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。在這種情況下社區(qū)工作者應(yīng)先調(diào)整好心態(tài)，認(rèn)識到這是治理轉(zhuǎn)型過程中很可能出現(xiàn)的狀況，先解決好最為棘手的問題，盡量平息社區(qū)尖銳的矛盾，之后從社區(qū)的規(guī)劃開始，構(gòu)建清晰的目標(biāo)，制定相應(yīng)的規(guī)章制度，完善程序，進(jìn)行監(jiān)督，在制度建立較為完善后培育基層自治力量，引導(dǎo)社區(qū)逐漸步入轉(zhuǎn)型正軌。

　　3.社區(qū)應(yīng)建立完善的人力資源管理制度，激勵社區(qū)工作者提高自身素質(zhì)和工作能力。其一，對社區(qū)工作者進(jìn)行選拔，多渠道選拔優(yōu)秀的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部，吸納更多的有熱情、有能力的居民加入社區(qū)工作，如錦繡社區(qū)創(chuàng)建的“專委會+孵化社團(tuán)”模式就有效發(fā)揮社區(qū)內(nèi)專業(yè)人士的積極作用，同時(shí)又強(qiáng)化了社區(qū)層面與居民層面的信息傳遞，實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)層面的良性互動;其二，定期對社區(qū)工作者進(jìn)行培訓(xùn)，包括對思想品德、理論基礎(chǔ)、法律知識、治理實(shí)踐、溝通能力、宏觀規(guī)劃能力等的系統(tǒng)培訓(xùn)，開設(shè)專門的教學(xué)課程并安排實(shí)踐調(diào)研、走訪優(yōu)秀社區(qū)，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合;其三，對社區(qū)工作者的工作進(jìn)行有效的績效考核和獎懲，制定明確的績效考核方案，量化工作者的學(xué)習(xí)成果、工作成果，將考核結(jié)果與工資績效、職務(wù)晉升相掛鉤，以此激勵社區(qū)工作者積極學(xué)習(xí)、主動探索，充分激發(fā)其主觀能動性。

　　在黨的十九大明確提出“推動社會治理中心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”之后，基層社會治理模式也愈發(fā)向居民自我管理、自我服務(wù)轉(zhuǎn)變。在大部分社區(qū)取得成績的情況下，也不能忽視在基層治理轉(zhuǎn)型過程中由于社區(qū)內(nèi)部環(huán)境發(fā)育不成熟帶來的負(fù)面影響，如東路社區(qū)在惡性事件已經(jīng)頻繁發(fā)生的情況下，社區(qū)工作者依然不敢采用相應(yīng)的手段進(jìn)行管控，雖然居民的參與在解決矛盾的過程中必不可少，但居民的參與需要建立在良好的秩序和信任的基礎(chǔ)之上。社區(qū)在轉(zhuǎn)型期的治理過程中問題重重，工作任務(wù)艱巨，是否能充分調(diào)動自身積極性，有效處理好與社區(qū)自組織之間的關(guān)系，尋找到傳統(tǒng)的行政力量和居民自治權(quán)之間的平衡點(diǎn)，對治理效果將產(chǎn)生巨大的影響。

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