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　　政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之風(fēng)險(xiǎn)

　　政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方被地方政府在公益類基礎(chǔ)設(shè)施投融資中廣為應(yīng)用。其主要優(yōu)勢(shì)是這種方式可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資目的，同時(shí)還可規(guī)避復(fù)雜繁瑣的操作和審批流程，也不受10%一般公共預(yù)算支出的限制，絕對(duì)的“一舉三得”。但是，我們往里想，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方便快捷后面是否存在有隱患?當(dāng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)盛行時(shí)會(huì)暴露出什么問(wèn)題?下面就由筆者從三個(gè)方面為您簡(jiǎn)要分析。

　　一、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)泛化形成新的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身操作流程相對(duì)簡(jiǎn)單，也沒(méi)有適用于含基建項(xiàng)目的成熟的商務(wù)條款和法律指引，很難適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投建項(xiàng)目的復(fù)雜性，因此政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目最終幾乎都會(huì)形成地方政府的變相基礎(chǔ)設(shè)施分期付款舉債。使地方政府債務(wù)限額形同虛設(shè)，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)實(shí)際大幅度增長(zhǎng)并引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)付費(fèi)責(zé)任一方面不屬于地方政府債務(wù)的管理范疇，也不需要10%一般公共預(yù)算支出的預(yù)算控制，易導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)付費(fèi)責(zé)任的無(wú)限制擴(kuò)大而不可避免的造成將來(lái)的支付困難和支付違約。習(xí)水縣因脫貧攻堅(jiān)期間的人居環(huán)境整治工程而造成的財(cái)政問(wèn)題就是例子。

　　二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“一買(mǎi)了之”管理難。政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或指定第三方購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，有時(shí)會(huì)存在管理上的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在承包方與政府相關(guān)部門(mén)對(duì)接不到位、約束力不強(qiáng)、信息不對(duì)等幾方面。例如，習(xí)水縣的土地確權(quán)調(diào)查外包，因承包單位管理方式存在問(wèn)題，造成測(cè)量數(shù)據(jù)再三丟失，反復(fù)要求基層干部和農(nóng)戶到地塊指界，測(cè)量結(jié)果誤差仍然很大，最終土地確權(quán)證書(shū)無(wú)法按時(shí)發(fā)放到戶，農(nóng)戶對(duì)政府公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。

　　三、“真招標(biāo)假競(jìng)爭(zhēng)”易滋生腐敗。根據(jù)規(guī)定，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)原則上要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。但在實(shí)際操作中，政府往往會(huì)選擇“信得過(guò)”的企業(yè)進(jìn)行合作，招標(biāo)過(guò)程走形式，沒(méi)有“后臺(tái)”不是“熟人”的投標(biāo)單位一律只能“陪跑”，而承包單位是否具有相應(yīng)的資質(zhì)則顯得不那么重要。前文說(shuō)到，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身操作流程相對(duì)簡(jiǎn)單，這就使得其中可操作的靈活性更大，換言之就是有心之人“鉆空子”的機(jī)會(huì)更大了。利益驅(qū)使之下，腐敗便會(huì)悄然滋生。

　　政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之風(fēng)險(xiǎn)

　　政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具有許多優(yōu)點(diǎn),但這些優(yōu)點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)必須滿足特定條件才能實(shí)現(xiàn),否則其優(yōu)點(diǎn)就會(huì)打折扣,甚至偏離制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)、引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。

　　政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是在政府承擔(dān)最終供給責(zé)任的前提之下,將公共服務(wù)交由社會(huì)組織、企業(yè)或者符合條件的事業(yè)單位等組織承擔(dān),由政府根據(jù)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的制度。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是世界通行的公共服務(wù)供給方式之一,其政策背景是民營(yíng)化的浪潮和政府社會(huì)職能的日趨擴(kuò)張?jiān)斐傻呢?cái)政壓力,其政策目標(biāo)是提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,滿足日趨多元化的需求。在我國(guó),政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還肩負(fù)著服務(wù)政府職能轉(zhuǎn)變、培育引導(dǎo)社會(huì)組織、推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展等政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)職能。

　　與公共服務(wù)的其他供給機(jī)制相比,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在理論上具有以下優(yōu)點(diǎn)：以較低的成本向社會(huì)提供公共服務(wù);提升服務(wù)的質(zhì)量;服務(wù)過(guò)程中以人為本,是“有溫度”的服務(wù);“群眾點(diǎn)菜、政府買(mǎi)單”,滿足多元化的需求等。但需要注意的是,上述優(yōu)點(diǎn)的發(fā)揮需要具備以下條件:一是足夠多的服務(wù)提供者參與購(gòu)買(mǎi)競(jìng)爭(zhēng);二是競(jìng)爭(zhēng)獲勝者提供服務(wù)過(guò)程中將滿足“人的需求”而不是追求利潤(rùn)作為首要目標(biāo);三是進(jìn)入購(gòu)買(mǎi)清單的服務(wù)是群眾的真實(shí)需求,且滿足這些需求是政府的責(zé)任。當(dāng)不能同時(shí)滿足上述條件時(shí),政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)就會(huì)打折扣,甚至偏離制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)、引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明:受公共服務(wù)的特殊性和市場(chǎng)發(fā)育程度限制,很多場(chǎng)合參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體較少,難以形成有效競(jìng)爭(zhēng),在某些領(lǐng)域甚至形成了供應(yīng)商壟斷,這樣就達(dá)不到降成本的效果;有的時(shí)候服務(wù)提供者的能力低下或?qū)I(yè)性差,難以生產(chǎn)高質(zhì)量的服務(wù);服務(wù)的提供者受利益驅(qū)動(dòng)或者迫于成本壓力,有時(shí)人為降低服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　在我國(guó),為了解決上述問(wèn)題,確保政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),政府采取了一系列措施,但仍然存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)該引起進(jìn)一步重視:

　　為了幫助社會(huì)組織克服生存困境,各級(jí)政府主動(dòng)調(diào)整了社會(huì)組織管理發(fā)展的方針政策,對(duì)符合國(guó)家大政方針和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)組織積極培育扶持。新政策之下,被列為培育對(duì)象的社會(huì)組織會(huì)受到一系列特殊照顧,其中就包括通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)予以資金和項(xiàng)目上的支持。幾年來(lái),社會(huì)組織培育的效果顯著,但也帶來(lái)了新的問(wèn)題:獲得政策傾斜和培育眷顧的社會(huì)組織生存問(wèn)題暫時(shí)解決了,但依賴性也由此產(chǎn)生,這顯然有違政策的初衷。并且,在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中對(duì)受培育的社會(huì)組織予以特殊照顧,與通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降成本、提質(zhì)量的目標(biāo)也存在沖突。

　　為了確保公共服務(wù)的公益性,政府通常優(yōu)先選擇向受“非分配約束”的社會(huì)組織而不是以追求利潤(rùn)為導(dǎo)向的企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。但是,在缺乏有效監(jiān)管手段和問(wèn)責(zé)機(jī)制的情形下,社會(huì)組織的公益性也很難保證,出現(xiàn)所謂的“志愿失靈”的問(wèn)題。那些按照公益目標(biāo)運(yùn)作的社會(huì)組織有時(shí)也會(huì)受困于自身能力,難以提供高質(zhì)量的服務(wù),公眾享受到的“公益”服務(wù)也因此打折。此外,隨著政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)投入資金量的日益增加,一些社會(huì)組織逐利而生,在專業(yè)性較弱的社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域,這種狀況已較為普遍。這些組織和購(gòu)買(mǎi)方有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,造成了監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

　　為了做到按需購(gòu)買(mǎi),在作出決策之前,政府有時(shí)自身或委托第三方做需求調(diào)查與評(píng)估。但當(dāng)?shù)谌皆u(píng)估機(jī)構(gòu)和此后承接服務(wù)德機(jī)構(gòu)是同一家時(shí),“公眾的需求”常常被服務(wù)提供者的需求所左右。有的地方在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí),壓根不去做評(píng)估,這樣,“公眾的需求”常常被決策者的偏好取代,所購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)通常是“錦上添花”,而不是“雪中送碳”。另外,需要注意的是,并非群眾所有的真實(shí)需求都可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)來(lái)滿足。首先,政府的核心職能應(yīng)該由政府親力親為;其次,政府職責(zé)范圍之外的事也不能越界購(gòu)買(mǎi);再次,為了發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,市場(chǎng)自身可以有效滿足的需求也不應(yīng)購(gòu)買(mǎi);最后,那些技術(shù)上不好監(jiān)管的服務(wù)也不應(yīng)購(gòu)買(mǎi)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并非多多益善,政府應(yīng)該有所為,有所不為。過(guò)度購(gòu)買(mǎi)、越界購(gòu)買(mǎi)和“甩包袱式的”購(gòu)買(mǎi),不但會(huì)造成財(cái)政資金上的浪費(fèi),還會(huì)妨害公平正義,降低公共服務(wù)的質(zhì)量,影響政府在群眾中的形象。

　　為了降低服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的成本、提升服務(wù)的質(zhì)量,政府鼓勵(lì)市場(chǎng)主體之間的競(jìng)爭(zhēng),在購(gòu)買(mǎi)方式上,通常優(yōu)先適用公開(kāi)招投標(biāo)等方式。但在招投標(biāo)過(guò)程中,價(jià)格要素常常被賦予極高權(quán)重,造成“價(jià)低者得”。公共服務(wù)的標(biāo)的額通常較小,優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供應(yīng)商參與熱情本來(lái)就不高,這種情況下,就更不愿參與競(jìng)爭(zhēng);那些低價(jià)中標(biāo)者,為了節(jié)約成本通常會(huì)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),這兩種情況下,政府做一個(gè)“精明的買(mǎi)主”的愿望都會(huì)落空。

　　為了保證服務(wù)的質(zhì)量,政府通常對(duì)服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估既包括對(duì)服務(wù)量(次數(shù)、受惠人數(shù))的計(jì)算,也包括對(duì)服務(wù)質(zhì)的評(píng)價(jià),質(zhì)的評(píng)價(jià)常常以滿意度的指標(biāo)體現(xiàn)出來(lái),兩者綜合起來(lái)構(gòu)成資金的使用績(jī)效。有的時(shí)候,資金使用的規(guī)范性也在評(píng)估范圍之內(nèi)。但在實(shí)踐中,監(jiān)管部門(mén)和購(gòu)買(mǎi)方缺乏必要的人力來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作,作為服務(wù)受惠者的公眾對(duì)“免費(fèi)的午餐”大多不愿意說(shuō)不。這種情況下,為了滿足監(jiān)管部門(mén)的要求,購(gòu)買(mǎi)方不得不用委托審計(jì)來(lái)代替績(jī)效評(píng)估,而審計(jì)主要關(guān)注點(diǎn)是資金使用的合規(guī)性,在質(zhì)量控制方面效果不佳。

　　在上述風(fēng)險(xiǎn)之外,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的權(quán)力設(shè)租尋租問(wèn)題也應(yīng)該引起決策和執(zhí)行部門(mén)的足夠注意。公共服務(wù)具有無(wú)形、難以測(cè)量、定價(jià)困難等特點(diǎn),與有形的貨物采購(gòu)相比,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的權(quán)力設(shè)租尋租等腐敗現(xiàn)象可能在購(gòu)買(mǎi)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生,更難以察覺(jué),危害也更大。因此,政策制定者和實(shí)際操作者在大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的體制機(jī)制,建立健全相關(guān)配套制度,做好風(fēng)險(xiǎn)防控。

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