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【628568.com--公共營(yíng)養(yǎng)師】

　　ppp

　　PPP(Public-Private Partnership)，又稱(chēng)PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)合作過(guò)程中，讓非公共部門(mén)所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱(chēng)。

　　PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫(xiě)，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。

　　PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，而且是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

　　2017年11月27日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國(guó)政府和社會(huì)資本合作監(jiān)測(cè)報(bào)告《PPP監(jiān)測(cè)》。

　　2018年9月14日，財(cái)政部公布的最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國(guó)PPP(政府和社會(huì)資本合作)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目7867個(gè)、投資額11.8萬(wàn)億元。

　　已簽約落地項(xiàng)目3812個(gè)、投資額6.1萬(wàn)億元，已開(kāi)工項(xiàng)目1762個(gè)、投資額2.5萬(wàn)億元。

　　基本含義

　　PPP是Public-Private-Partnership的縮寫(xiě)，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點(diǎn)，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成"利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作"伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢(shì)在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果:政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。

　　政策背景

　　自2013年以來(lái)，PPP相關(guān)政策密集出臺(tái):

　　2015年4月21日，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)財(cái)政部、中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部、中華人民共和國(guó)水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護(hù)特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益。

　　2015年3月17日，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類(lèi)金融工具，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。

　　2015年3月5日，李克強(qiáng)作政府工作報(bào)告,提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式;財(cái)政部年度預(yù)算報(bào)告,提出要開(kāi)展PPP示范項(xiàng)目建設(shè)，釋放社會(huì)投資潛力。

　　2014年12月2日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。國(guó)家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，用于規(guī)范和引導(dǎo)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目合同編寫(xiě)工作的專(zhuān)業(yè)指南。

　　2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)文關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知，規(guī)范項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

　　2014年11月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出實(shí)行統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì);創(chuàng)新投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)資本投資途徑;優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動(dòng)作用;創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道;完善價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

　　2014年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(43號(hào)文)，提出建立"借、用、還"相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　2014年9月24日，財(cái)政部發(fā)文《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)發(fā)展的制度體系。

　　2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

　　2014年5月26日，財(cái)政部成立政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心，副部長(zhǎng)王保安擔(dān)任PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，中心主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢(xún)培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。

　　2015年5月8日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知，提出積極推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，出臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法，充分激發(fā)社會(huì)投資活力。

　　2017年10月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)通知，鼓勵(lì)各地政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新合作機(jī)制和投融資模式，利用政府PPP等方式，加快投資建設(shè)天然氣儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施。國(guó)家發(fā)改委要求各地根據(jù)本地天然氣用氣特點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃城市儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，盡快形成不低于保障本地區(qū)平均3天用氣量的儲(chǔ)氣能力，各主要供氣企業(yè)抓緊形成不低于合同供氣量10%的儲(chǔ)氣能力。

　　模式意義

　　為什么PPP相關(guān)政策密集出臺(tái)，PPP模式的意義何在?

　　政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)"使用者付費(fèi)"及必要的"政府付費(fèi)"獲得合理投資回報(bào);政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

　　(一)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　(二)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。

　　(三)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用"PPP"模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會(huì)資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。

　　模式內(nèi)涵

　　由于各國(guó)意識(shí)形態(tài)和實(shí)踐需求不同，不同國(guó)家地區(qū)和國(guó)際組織對(duì)PPP模式的內(nèi)涵并未達(dá)成共識(shí)。加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)指出PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，主要強(qiáng)調(diào)公私部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，并從項(xiàng)目生命周期角度強(qiáng)調(diào)了私人部門(mén)的參與，尤其是強(qiáng)調(diào)了私人部門(mén)的投融資。綜合以上兩種觀點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)國(guó)情和實(shí)踐需求，本文認(rèn)為PPP模式內(nèi)涵應(yīng)至少包含以下三種核心要素之一。

　　(1)融資要素。學(xué)者Ghavamifar對(duì)PPP模式類(lèi)型的調(diào)研結(jié)果顯示，由私人部門(mén)承擔(dān)融資責(zé)任是區(qū)分PPP模式和傳統(tǒng)方式的重要因素。實(shí)踐中，私人部門(mén)參與投融資能有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　(2)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)要素。此處項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)為權(quán)利束，不僅指所有權(quán)，而且包含經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)，特許私人部門(mén)擁有項(xiàng)目所有權(quán)或項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，可以激勵(lì)私人部門(mén)進(jìn)行管理和技術(shù)創(chuàng)新，從而提高PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。同時(shí)，特許私人部門(mén)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施，有利于促進(jìn)公共部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，消除冗員現(xiàn)象。

　　(3)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要素。共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式與傳統(tǒng)方式的重要區(qū)別所在，PPP模式中公私部門(mén)按照各自承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小來(lái)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不僅能夠有效地降低各自所承受的風(fēng)險(xiǎn)，還能加強(qiáng)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)控制。因此，本文將PPP模式的內(nèi)涵界定為:公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作關(guān)系，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)上，公共部門(mén)充分利用私人資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)全部或部分工作，以更好地為公眾提供服務(wù)和滿(mǎn)足社會(huì)公共需求。

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