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        ppp項(xiàng)目模式分析報(bào)告|ppp項(xiàng)目模式分析

        更新時(shí)間:2020-03-20 來(lái)源:公共營(yíng)養(yǎng)師 投訴建議

        【628568.com--公共營(yíng)養(yǎng)師】

        在傳統(tǒng)思維方式下,PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式,借此減輕其財(cái)政壓力。大家創(chuàng)業(yè)網(wǎng)今天為大家精心準(zhǔn)備了ppp項(xiàng)目模式分析,希望對(duì)大家有所幫助!

          ppp項(xiàng)目模式分析

          1. PPP模式介紹

          1.1. PPP概述

          PPP模式即(Public Private Partnership)公共政府部門與民營(yíng)企業(yè)合作模式,它以參與方雙贏和多贏為合作理念,指公共部門與私企建立合作模式,通過(guò)引入私人資本將市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),鼓勵(lì)私企與政府進(jìn)行合作,并給予私企長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán),從而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。

          參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本,(1)應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力,因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額比較大;(2)這些社會(huì)資本應(yīng)該是追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)、而非短期超額利潤(rùn)的;(3)這些社會(huì)資本應(yīng)該具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力。因此,參與PPP項(xiàng)目的私營(yíng)合作伙伴往往是銀團(tuán)、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金等與經(jīng)營(yíng)豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項(xiàng)目聯(lián)合體。

          1.2. PPP模式三大核心要素

          1、伙伴關(guān)系

          PPP模式的第一要素是伙伴關(guān)系,這是PPP最為首要的問(wèn)題,而伙伴關(guān)系的首先表現(xiàn)是具有共同的項(xiàng)目目標(biāo)。政府購(gòu)買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費(fèi)和收取罰款,這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實(shí)存在和延續(xù)。比如,一個(gè)政府部門每天都從同一個(gè)企業(yè)采購(gòu)辦公用品并不能說(shuō)明構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營(yíng)部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比,獨(dú)特之處就是項(xiàng)目目標(biāo)一致。公共部門之所以和民營(yíng)部門合作并形成伙伴關(guān)系,核心問(wèn)題是存在一個(gè)共同的目標(biāo):在某個(gè)具體項(xiàng)目上,以最少的資源,實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營(yíng)部門是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)自身利益的追求,而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系,首先要落實(shí)到項(xiàng)目目標(biāo)一致之上。但這還不夠,為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長(zhǎng)久與發(fā)展,還需要伙伴之間相互為對(duì)方考慮問(wèn)題,具備另外兩個(gè)顯著特征:利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

          2、利益共享

          需明確的是,PPP中公共部門與私營(yíng)部門并不是簡(jiǎn)單分享利潤(rùn),還需要控制私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn),即不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是,任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目,不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn),其實(shí)是很容易的一件事,只要允許提高價(jià)格,就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò),這樣做必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公眾的不滿,甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。既然形式上不能與私營(yíng)部門分享利潤(rùn),那么,如何與私營(yíng)部門實(shí)際地共享利益呢?在此,共享利益除了指共享PPP的社會(huì)成果,還包括使作為參與者的私人部門、民營(yíng)企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對(duì)平和、長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一,如果沒(méi)有利益共享,也不會(huì)有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

          3、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

          伙伴關(guān)系作為與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則兼容的PPP機(jī)制,利益與風(fēng)險(xiǎn)也有對(duì)應(yīng)性,風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個(gè)基礎(chǔ)。如果沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、無(wú)論是私人部門還是公共部門、無(wú)論是個(gè)人還是企業(yè),沒(méi)有誰(shuí)會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn)。即使最具冒險(xiǎn)精神的冒險(xiǎn)家,其實(shí)也不會(huì)喜歡風(fēng)險(xiǎn),而是會(huì)為了利益千方百計(jì)地避免風(fēng)險(xiǎn)。

          在PPP中,公共部門與私營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的這一特征,是其區(qū)別于公共部門與私營(yíng)部門其他交易形式的顯著標(biāo)志。例如,政府采購(gòu)過(guò)程,之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系,是因?yàn)殡p方在此過(guò)程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。而在公私伙伴關(guān)系(PPP)中,公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn),而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。一個(gè)明顯的例子是,在隧道、橋梁、干道建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中,如果因一般時(shí)間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營(yíng)部門達(dá)不到基本的預(yù)期收益,公共部門可以對(duì)其提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼,這種做法可以在“分擔(dān)”框架下,有效控制私營(yíng)部門因車流量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí),私營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé),而這個(gè)領(lǐng)域,卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。由此,風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。

          如果每種風(fēng)險(xiǎn)都能由最善于應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的合作方承擔(dān),毫無(wú)疑問(wèn),整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的成本就能最小化。PPP管理模式中,更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān),而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。事實(shí)證明,追求整個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化的管理模式,要比公、私雙方各自追求風(fēng)險(xiǎn)最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。所以,我們強(qiáng)調(diào),PPP所帶來(lái)的“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng),需要突破簡(jiǎn)單化的“融資模式”理解,上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

          1.3. PPP應(yīng)用領(lǐng)域

          從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長(zhǎng)期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)”的項(xiàng)目,如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場(chǎng)、供電等,比較適合采用PPP方式。

          在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施中,有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施,不實(shí)行收費(fèi)的交通設(shè)施(如海南地區(qū))可以通過(guò)政府對(duì)流量付費(fèi)的方式實(shí)現(xiàn)收益。在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施方面,有體育場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會(huì)議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、保障房、旅游設(shè)施等,這些項(xiàng)目大多可以通過(guò)消費(fèi)者付費(fèi)形成閉環(huán),不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)充。

          2. PPP在國(guó)內(nèi)發(fā)展歷程及法律框架

          最新進(jìn)展,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在4月21日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,部署進(jìn)一步促進(jìn)就業(yè)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè),以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展;通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》,用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定:一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營(yíng)。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng),在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善特許經(jīng)營(yíng)價(jià)格或收費(fèi)機(jī)制,政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼,并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予差異化信貸支持,貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。四是允許對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款,鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金,支持項(xiàng)目公司成立私募基金,發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴(yán)格履約監(jiān)督,保障特許經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益,穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期,吸引和擴(kuò)大社會(huì)有效投資

          3. PPP模式分類

          PPP模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作四種類型。 3.1. 融資性質(zhì)

          (1)建造、運(yùn)營(yíng)、移交(BOT)

          私營(yíng)部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時(shí)間內(nèi)融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施組件(和向用戶收費(fèi)),在期滿后,轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

          (2)建造、擁有、運(yùn)營(yíng)、移交(BOOT)

          私營(yíng)部門為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施,待期限屆滿,民營(yíng)機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。

          (3)建造、移交(BT)

          民營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府方簽約,設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè),并在完工后即交付給政府。

          (4)建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)(BTO)

          民營(yíng)機(jī)構(gòu)為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè),完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方;隨后政府方再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同。

          (5)重構(gòu)、運(yùn)營(yíng)、移交(ROT)

          民營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理,期滿將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門。

          (6)設(shè)計(jì)建造(DB)

          在私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì)和制造基礎(chǔ)設(shè)施,以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范,往往是固定價(jià)格。私營(yíng)部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。

          (7)設(shè)計(jì)、建造、融資及經(jīng)營(yíng)(DB-FO)

          私營(yíng)部門的合作伙伴設(shè)計(jì),融資和構(gòu)造一個(gè)新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分,以長(zhǎng)期租賃的形式,運(yùn)行和維護(hù)它。當(dāng)租約到期時(shí),私營(yíng)部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

          (8)建造、擁有、運(yùn)營(yíng)(BOO)

          私營(yíng)部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制,在協(xié)議上已聲明,并持續(xù)的監(jiān)管。

          (9)購(gòu)買、建造及營(yíng)運(yùn)(BBO)

          一段時(shí)間內(nèi),公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門的合作伙伴。建造、租賃、營(yíng)運(yùn)及移交(BLOT)

          (10)只投資

          私營(yíng)部門的合作伙伴,通常是一個(gè)金融服務(wù)公司,投資建立基礎(chǔ)設(shè)施,并向公共部門收取使用這些資金的利息。

          3.2. 非融資性質(zhì)

          (1)作業(yè)外包

          政府或政府性公司通過(guò)簽定外包合同方式,將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個(gè)人承擔(dān)和完成,以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費(fèi)

          (2)運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同(O&M)

          私營(yíng)部門的合作伙伴,根據(jù)合同,在特定的時(shí)間內(nèi),運(yùn)營(yíng)公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

          (3)移交、運(yùn)營(yíng)、移交(TOT)

          政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng),通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款,期滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。

          3.3. 股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

          政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu),建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu),同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán),許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

          3.4. 合資合作

          政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司,負(fù)責(zé)原國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣,政府將授予新合資公司特許權(quán),許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。

          4. PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制

          PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有三種:

          第一種是政府以財(cái)政預(yù)算付費(fèi),將費(fèi)用支付給項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司免費(fèi)給使用都提供服務(wù)。

          第二種是使用者向項(xiàng)目公司支付費(fèi)用,項(xiàng)目公司為使用者提供有償服務(wù)

          第三種是使用者向項(xiàng)目公司支付一定費(fèi)用,項(xiàng)目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務(wù),同時(shí)政府給予項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)貼,以彌補(bǔ)其經(jīng)營(yíng)的成本缺口,保證其收益。

          5. PPP的參與主體與合同體系

          一個(gè)PPP項(xiàng)目中參與主體眾多,要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜,主要涉及政府、發(fā)起方、項(xiàng)目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項(xiàng)目執(zhí)行伙伴包括承包商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體如審計(jì)師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。在眾多主體中,項(xiàng)目公司是執(zhí)行的核心,各方的關(guān)系要通過(guò)完善的合同體系對(duì)責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確的劃分。

          5. PPP的參與主體與合同體系

          一個(gè)PPP項(xiàng)目中參與主體眾多,要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜,主要涉及政府、發(fā)起方、項(xiàng)目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項(xiàng)目執(zhí)行伙伴包括承包商、運(yùn)營(yíng)商、供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體如審計(jì)師、融資顧問(wèn)、法律和稅務(wù)顧問(wèn)等。在眾多主體中,項(xiàng)目公司是執(zhí)行的核心,各方的關(guān)系要通過(guò)完善的合同體系對(duì)責(zé)權(quán)利進(jìn)行明確的劃分。

          6. PPP項(xiàng)目實(shí)施流程

          按財(cái)務(wù)部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》,PPP項(xiàng)目實(shí)施流程如下:

          具體內(nèi)容詳見附件《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》。

          7. PPP模式主要方式的SWOT和風(fēng)險(xiǎn)分析

          7.1. 企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的SWOT分析

          1、優(yōu)勢(shì)分析

          有利于私企先進(jìn)技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗(yàn)的引入,從而提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量。由于各方的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段,因而在論證階段就能商討項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)采用的技術(shù)方案和項(xiàng)目生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。

          項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)由私企和政府共同承擔(dān),形成戰(zhàn)略聯(lián)盟,減少私企的投資風(fēng)險(xiǎn),二者可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),使風(fēng)險(xiǎn)合理分配。而政府部門仍具有一定的決策權(quán)和控制權(quán),同時(shí),可以在保證質(zhì)量的前提下減輕政府財(cái)政預(yù)算壓力。

          政府給予私企相應(yīng)的扶持及優(yōu)惠政策,同時(shí)可以對(duì)用戶收費(fèi)以收回成本。

          2、劣勢(shì)分析

          項(xiàng)目的最終所有權(quán)不屬于私企,項(xiàng)目后期有一定的金融風(fēng)險(xiǎn)。要充分考慮項(xiàng)目各方的利益情況,需設(shè)定合理的回報(bào)率,同時(shí)因政府在項(xiàng)目中有一定的監(jiān)管責(zé)任,不確定因素容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。

          3、機(jī)會(huì)

          由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及人民生活水平的不斷提高,現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施已無(wú)法滿足發(fā)展需要。同時(shí)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定的差距,尤其是西部大開發(fā)使西部地區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求巨大。

          由于公共基礎(chǔ)設(shè)施非排他性非競(jìng)爭(zhēng)性特征及效益外溢性,同時(shí)在生產(chǎn)上具有投資密集、投資周期長(zhǎng)、投資回收緩慢等特點(diǎn)。目前我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分還是依靠政府的投入,但政府財(cái)政資金短缺,使政府無(wú)法提供足夠的資金滿足建設(shè)要求,因而急需引入私企資本解決基礎(chǔ)建設(shè)政府資金不足的問(wèn)題。

          近期政府也在發(fā)布一系列文件推動(dòng)混合所有制改革及加大特許經(jīng)營(yíng)許可與推進(jìn)力度。

          4、威脅

          一是國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善。PPP項(xiàng)目運(yùn)作需要完善的法律法規(guī)對(duì)參與方進(jìn)行有效約束,目前國(guó)內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全,相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有待積累。二是相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟。由于項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足,目前國(guó)內(nèi)尚未形成發(fā)起人(建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方、融資方)、中介機(jī)構(gòu)(規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢)等風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。三是利益分配機(jī)制不健全。由于缺乏合理定價(jià)機(jī)制以及對(duì)企業(yè)的“約束性條款”,導(dǎo)致部分項(xiàng)目出現(xiàn)“暴利”或虧損。

          7.2. BOT模式的優(yōu)劣分析

          1、采用BOT模式的優(yōu)勢(shì)

          企業(yè)作為項(xiàng)目的發(fā)起人或承包商采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)

          (1)充分利用項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)狀況的彈性,減少資本金支出,實(shí)現(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”或“借雞下蛋”。BOT項(xiàng)目的資金分為項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目建設(shè)資金兩部分,其中項(xiàng)目公司的資本金只占一小部分,70%~90%資金要通過(guò)銀團(tuán)貸款等融資方式解決。

          (2)能利用資產(chǎn)負(fù)債表外融資的特點(diǎn),拓寬資金來(lái)源,減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)的融資方式項(xiàng)目債務(wù)是投資者的債務(wù)的一部分,出現(xiàn)在其資產(chǎn)負(fù)債表上,BOT模式的融資方式不同于傳統(tǒng)的融資方式,他是資產(chǎn)負(fù)債表外融資,是指通過(guò)投/融資結(jié)構(gòu),使債務(wù)不出現(xiàn)在項(xiàng)目公司的資產(chǎn)負(fù)債表中。

          (3)能利用有限追索權(quán)的特點(diǎn),加上其他風(fēng)險(xiǎn)管理措施,合理分配風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目收益的控制和保留較高的投資回報(bào)率,能提高競(jìng)爭(zhēng)力,創(chuàng)造較多商業(yè)機(jī)會(huì)。

          國(guó)家作為項(xiàng)目的最終擁有人采用BOT方式具有以下幾方面的優(yōu)勢(shì)

          (1)資金的利用方面:政府采用BOT方式能吸引大量的民營(yíng)資本和國(guó)外資金,以解決建設(shè)資金的缺口問(wèn)題;另外,BOT方式還有利于政府調(diào)整外資的使用結(jié)構(gòu),把民間資本引導(dǎo)到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上,以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目上。

          (2)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移方面:基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、規(guī)模大,風(fēng)險(xiǎn)也大。在BOT模式中,政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了項(xiàng)目的投資者。項(xiàng)目借款及其風(fēng)險(xiǎn)由承包商承擔(dān),而政府不再需要對(duì)項(xiàng)目債務(wù)擔(dān)保或簽署,減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

          (3)項(xiàng)目的運(yùn)作效率方面:項(xiàng)目公司為了降低項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),獲得較多的利潤(rùn)回報(bào),必然采用先進(jìn)的設(shè)計(jì)和管理方法,引入成熟的經(jīng)營(yíng)機(jī)制,從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)效率,確保項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和加快項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度,保證項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成。

          7.3. 采用BOT模式的劣勢(shì)

          對(duì)企業(yè)而言采用BOT方式具有以下的缺點(diǎn)

          (1)融資成本較高,因此要求的投資回報(bào)率也高。由于BOT項(xiàng)目的總投資規(guī)模很大,絕大部分的建設(shè)資金要通過(guò)銀行貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資,融資成本較高,要求投資回報(bào)率較大幅度的高于貸款利率,因此對(duì)項(xiàng)目本身的收益要求較高。

          (2)投資額大、投資期長(zhǎng)、收益的不確定性大。BOT項(xiàng)目都是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目總造價(jià)一般都在幾億甚至幾十億,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng),期間發(fā)生各種風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)測(cè),收益并不穩(wěn)定。

          (3)合同文件繁多復(fù)雜。BOT方式是一個(gè)復(fù)雜的程序,合同結(jié)構(gòu)繁多,包括與政府簽訂特許權(quán)協(xié)議,項(xiàng)目公司簽的股東協(xié)議,與承包商簽訂建設(shè)合同,與金融機(jī)構(gòu)簽訂貸款協(xié)議,與保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)協(xié)議等。企業(yè)為維護(hù)自身利益就必須花費(fèi)大量精力做這些工作。

          (4)有時(shí)融資杠桿能力不足,且母公司有時(shí)仍需承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。

          (5)適用范圍有局限,較適用于盈利性的公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。 國(guó)家采用BOT方式具有以下的劣勢(shì)

          (1)采用BOT方式,基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán)交由項(xiàng)目公司去建設(shè)和經(jīng)營(yíng),減弱了政府對(duì)項(xiàng)目的影響力和控制力。

          (2)BOT方式組織結(jié)構(gòu)沒(méi)有一個(gè)相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。由于各參與方都會(huì)以各自的利益為重,以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目標(biāo),這使得他們之間的利益沖突再所難免。

          (3)可能造成設(shè)施的掠奪性經(jīng)營(yíng)。BOT項(xiàng)目在轉(zhuǎn)讓到政府方面之前,政府對(duì)項(xiàng)目的控制難度相對(duì)加大了;而且由于大量項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目公司,這使項(xiàng)目公司往往要求有較高的投資回報(bào)率來(lái)補(bǔ)償其所受的風(fēng)險(xiǎn)。如果在運(yùn)營(yíng)期中增關(guān)設(shè)卡,提高交易費(fèi)用,以加速其成本回收及利潤(rùn)獲取,而此時(shí)政府又無(wú)能為力,其結(jié)果往往與促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的產(chǎn)生矛盾。

          ppp項(xiàng)目模式分析

          1PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新的必要性

          在傳統(tǒng)思維方式下,PPP只是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式,借此減輕其財(cái)政壓力。社會(huì)資本通過(guò)收購(gòu)股權(quán)或收購(gòu)資產(chǎn)、投融資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理或(和)按需求提供服務(wù)的方式投入PPP項(xiàng)目,而政府部門則以讓渡收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或(和)政府付費(fèi)的方式給予社會(huì)資本合理的回報(bào)。此時(shí),公私雙方關(guān)注的焦點(diǎn)即社會(huì)資本的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率:過(guò)低的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率不利于社會(huì)資本積極性的發(fā)揮,甚至將迫使其退出基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域;而較高的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率將會(huì)給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目的公私雙方過(guò)度關(guān)注“投入-回報(bào)”之間的關(guān)系,甚至在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對(duì)抗關(guān)系,違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。

          據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月底,我國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬(wàn)億元,如何監(jiān)控和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受外界關(guān)注。2014年,我國(guó)政府開始在全國(guó)范圍內(nèi)大力推行政府和社會(huì)資本合作(PPP),并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件,其中“國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見”(國(guó)發(fā)[2014]43號(hào),以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院43號(hào)文)的基本思想為“修明渠、堵暗道”,即堵住“地方政府的融資平臺(tái)公司”這一暗道,修了政府債券與PPP兩條明渠;然而,國(guó)務(wù)院43號(hào)文在鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時(shí)還明確指出,“地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控,做好相關(guān)監(jiān)管工作”。由此可見,對(duì)于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目(即非經(jīng)營(yíng)性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目)而言,無(wú)論是政府部門還是社會(huì)資本,僅僅盯著這一項(xiàng)目既有的收益和財(cái)政補(bǔ)貼是不夠的,更需要通過(guò)PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”,政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超出規(guī)定范圍,社會(huì)資本也因此可以在投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上減輕與政府部門的對(duì)抗,從而更順利地實(shí)現(xiàn)其盈利。

          2伙伴關(guān)系下的PPP項(xiàng)目盈利模式框架

          PPP的成功實(shí)施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎(chǔ),公私雙方必須摒棄對(duì)抗思維,互相尊重且積極主動(dòng)地參與到項(xiàng)目中去,因此,如何在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時(shí)保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利,必須是公私雙方共同面對(duì)、協(xié)力解決的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新,是在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率之前不得不考慮的問(wèn)題。在現(xiàn)實(shí)生活中,交易行為背后隱藏著價(jià)值交換,存在一定的價(jià)值交換范式或機(jī)制,而盈利模式這一概念即為了解釋這種價(jià)值交換范式或機(jī)制;收益和成本決定了組織的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,利潤(rùn)或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的直接體現(xiàn),因此,盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的目標(biāo)利潤(rùn)(信托周刊章)。

         ?、俪鞘熊壍澜煌ā⒊鞘芯C合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫(kù)、環(huán)境治理等項(xiàng)目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項(xiàng)目;

         ?、卺t(yī)療、教育、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、場(chǎng)館類、機(jī)場(chǎng)航站樓等項(xiàng)目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務(wù);

         ?、酃珟c垃圾投放設(shè)施、路燈節(jié)能、城市公共停車場(chǎng)站、城市公汽交通、高速公路等項(xiàng)目捆綁廣告等副產(chǎn)品,保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品,海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等;

          ④投資規(guī)模相對(duì)較小、供特定人群使用或會(huì)對(duì)特定人群留下印象的項(xiàng)目,若該特定人群為某一商品的潛在客戶,則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項(xiàng)目;

          ⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復(fù)雜的工程,可根據(jù)專業(yè)進(jìn)行分割并分別選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y模式;

         ?、抟?guī)模小且分布零散的能源站(供熱/冷)、(生活、工業(yè))污水處理、(生活、餐廚)垃圾處理項(xiàng)目;

          ⑦城市供水、能源站(供熱/冷)、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對(duì)成熟的領(lǐng)域;

          ⑧既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如捆綁交通流量不同的高速公路路段,也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如海水淡化與發(fā)電捆綁;

          ⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項(xiàng)目,以及新能源汽車充電等市場(chǎng)不穩(wěn)定的項(xiàng)目。

          PPP項(xiàng)目盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

          收益即財(cái)富的增加,其既包括貨幣收益,又可以包括聲譽(yù)提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項(xiàng)目可以通過(guò)優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)盈利。

          1、捆綁私人產(chǎn)品,配補(bǔ)收益來(lái)源

          當(dāng)政府希望通過(guò)PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務(wù)屬于非經(jīng)營(yíng)性(沒(méi)有任何價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入,主要產(chǎn)生社會(huì)效益)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性(有價(jià)格機(jī)制和現(xiàn)金流入,但無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn),成本無(wú)法收回)時(shí),可以為該公共產(chǎn)品或服務(wù)配補(bǔ)適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供,從而克服收費(fèi)困難或收費(fèi)不足的難題,即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式,最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法”(簡(jiǎn)稱25號(hào)令)明確規(guī)定,“向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營(yíng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本及合理收益的,可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助,包括政府授予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益”,從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。

          (1)增補(bǔ)資源開發(fā)權(quán),彌補(bǔ)收益不足

          政府以對(duì)PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑢⒒A(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目(地鐵、隧道、環(huán)境治理等)周邊一定數(shù)量的資源(如土地、旅游、礦產(chǎn))的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司,以捆綁的方式提高項(xiàng)目公司的整體盈利能力,以確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào),調(diào)動(dòng)投資者的積極性,即所謂的資源補(bǔ)償項(xiàng)目(Resource Compensate Project,RCP)融資模式。例如:

          ①香港地鐵公司(簡(jiǎn)稱“港鐵”)的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通+地產(chǎn)商業(yè)”的組合,即以軌道交通的投融資建設(shè)與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)同步進(jìn)行,由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知,地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的收入占總收入的50%以上,正因如此,港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務(wù)水平最好、運(yùn)營(yíng)效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。

          ②2004年4月,澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊,建設(shè)一個(gè)世界級(jí)的會(huì)議中心,維多利亞州政府通過(guò)招標(biāo)確定由Plenary Group為首的承包聯(lián)合體(簡(jiǎn)稱“Plenary聯(lián)合體”)作為社會(huì)資本,負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的開發(fā)、設(shè)計(jì)和建設(shè),并且授予Plenary聯(lián)合體長(zhǎng)達(dá)25年的特許期,為了提高該項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性,公私雙方制定了會(huì)議中心周邊區(qū)域的擴(kuò)充性商業(yè)開發(fā)計(jì)劃,包括在新墨爾本會(huì)展中心附近建設(shè)辦公區(qū)、住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個(gè)五星級(jí)的希爾頓酒店,并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船,將其貨棚改造成餐廳,從而通過(guò)經(jīng)濟(jì)乘數(shù)效應(yīng)顯著增加了項(xiàng)目效益。

          (2)授權(quán)提供配套服務(wù),拓展盈利鏈條

          當(dāng)PPP項(xiàng)目供給的基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)建成后,必需相應(yīng)的配套服務(wù)才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí),政府可授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供這種可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)(如餐飲、物業(yè)、綠化),從而通過(guò)延長(zhǎng)價(jià)值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補(bǔ)償主體項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行。例如:英國(guó)國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系(NHS)與百威斯特公司(Bywest)合作的西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院(West Middlesex University Hospital)項(xiàng)目,百威斯特公司負(fù)責(zé)其投融資與建設(shè),西米德爾塞克斯大學(xué)醫(yī)院基金會(huì)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理,為了補(bǔ)償與回報(bào)百威斯特公司的建設(shè)投入,將該醫(yī)院運(yùn)營(yíng)期間的配套服務(wù)項(xiàng)目全部交由百威斯特公司負(fù)責(zé),包括餐飲、搬運(yùn)、安全、保潔、維護(hù)和物品供給,服務(wù)周期或從35年延長(zhǎng)至60年,服務(wù)費(fèi)由英國(guó)政府支付。

          (3)開發(fā)副產(chǎn)品,增加收益來(lái)源

          PPP項(xiàng)目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí),可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營(yíng)性的副產(chǎn)品(如廣告、建筑作品知識(shí)產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用),以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行,如北京豐臺(tái)區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍觀限價(jià)房項(xiàng)目中增配的商品房開發(fā),梅州模式公廁項(xiàng)目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主動(dòng)提出,也可由社會(huì)資本策劃提出、公共部門審核批準(zhǔn)。

          前者如:英國(guó)森德蘭市采用PFI方式對(duì)市內(nèi)街道的照明、標(biāo)志和街道設(shè)備(3.05萬(wàn)個(gè)燈柱和6000個(gè)公路標(biāo)志)進(jìn)行設(shè)計(jì)、安裝、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和融資,合同期限為30年,且要求最長(zhǎng)5年內(nèi)更換完所有設(shè)備,該項(xiàng)目中的社會(huì)資本在合同期內(nèi)的前5年獲得一次性支付265萬(wàn)英鎊用于更換完所有設(shè)備,其后運(yùn)營(yíng)期每年通過(guò)經(jīng)營(yíng)燈桿和公路標(biāo)志廣告、交通CCTV(注:閉路電視)增加費(fèi)等第三方收益(折現(xiàn)共計(jì)158.9萬(wàn)英鎊),來(lái)作為維護(hù)投資和獲取相應(yīng)回報(bào)。

          后者如:德國(guó)將公廁進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,以期在彌補(bǔ)政府資金不足的同時(shí),促進(jìn)公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新,1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣會(huì)上,后來(lái)被稱之為“茅廁大王”的漢斯?瓦爾即承諾免費(fèi)提供公廁設(shè)施及其維護(hù)和清潔工作,當(dāng)時(shí)其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手都認(rèn)為他瘋了,于是在缺少競(jìng)爭(zhēng)、承諾免費(fèi)建廁、只要求交納低廉管理費(fèi)的情況下,瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營(yíng)權(quán);瓦爾公司的盈利點(diǎn)顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上,其最大的收入來(lái)源是這些公廁外墻的廣告經(jīng)營(yíng),它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻,加之瓦爾公司的墻體費(fèi)用比一般廣告公司低得多,使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。

          2、冠名公共產(chǎn)品,增值社會(huì)資本聲譽(yù)資本

          對(duì)于社會(huì)資本而言,能夠?yàn)槠渥陨碓鲋?、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的,還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的,因此,PPP項(xiàng)目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會(huì)資本的回報(bào),日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項(xiàng)目。例如:豐田汽車公司捐贈(zèng)350萬(wàn)元人民幣在天津建造過(guò)街天橋,命名為“豐田橋”,雖然豐田橋無(wú)法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益,但豐田汽車公司通過(guò)得到該橋的冠名權(quán),收獲了巨大的隱性聲譽(yù)收益。又如:豐田汽車公司負(fù)責(zé)了NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場(chǎng)——“豐田中心球館”的投融資建設(shè)與維護(hù),但并不負(fù)責(zé)其運(yùn)營(yíng)以收回建設(shè)投資,而是通過(guò)為體育場(chǎng)館冠名,來(lái)吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊(duì)球迷購(gòu)買豐田轎車。

          4PPP項(xiàng)目盈利模式之成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

          成本是社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)、特許運(yùn)營(yíng)所必須耗費(fèi)資源的貨幣表現(xiàn),因此,成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會(huì)資本的一次性建設(shè)投入、通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)降低單位產(chǎn)品成本,也可以是其通過(guò)技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運(yùn)營(yíng)成本。

          1、集成融資模式,分?jǐn)偨ㄔO(shè)投資

          對(duì)于建設(shè)期投資規(guī)模較大、運(yùn)營(yíng)期收費(fèi)不足的公共項(xiàng)目,可將其進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆指?,只?duì)其中部分工程(與運(yùn)營(yíng)成本及效率密切相關(guān)的)采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細(xì)分,從而減輕社會(huì)資本對(duì)該項(xiàng)目的一次性建設(shè)投入,提高其可盈利性。例如:

          ①北京地鐵4號(hào)線的全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A(征地拆遷和土建工程)、B(機(jī)電設(shè)備的購(gòu)置和安裝)兩部分,北京市政府只將占總投資30%的B部分(投資額約為46億元)交由香港地鐵有限公司(香港特區(qū)政府控股的上市公司)、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司(當(dāng)?shù)貒?guó)企)和北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(當(dāng)?shù)貒?guó)企)共同組建的京港地鐵公司(SPV)來(lái)負(fù)責(zé)融資建設(shè)(即BOT模式)。此外,該SPV負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施(包括A和B兩部分)的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新,以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng),通過(guò)地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資,特許經(jīng)營(yíng)期(30年)滿后將B部分項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o北京市政府,將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給北京地鐵四號(hào)線投資有限責(zé)任公司(信托周刊章)。

         ?、诶ッ骺焖俟?BRT)系統(tǒng)項(xiàng)目(包括交通樞紐站、首末站、場(chǎng)站、沿途站牌的建設(shè))建設(shè)規(guī)模大,收費(fèi)顯著不足,對(duì)民間資本缺乏吸引力。為此,昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融資模式:將資金需求量大、投資收益較好且建設(shè)周期長(zhǎng)的專用道建設(shè)(包括路面建設(shè)、交通樞紐站、首末站和場(chǎng)站的建設(shè))部分,采用BOT模式交由A公司負(fù)責(zé);將資金需求量相對(duì)較小、無(wú)收費(fèi)機(jī)制、建設(shè)周期短的車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)建設(shè)部分,采用BT模式交由B公司負(fù)責(zé);A公司建設(shè)完成后,通過(guò)租賃協(xié)議將專用道部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給C公司,同時(shí),B公司在建設(shè)完成并由政府回購(gòu)后,再由政府將車輛購(gòu)置及智能交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給C公司,至此,整個(gè)BRT項(xiàng)目采用TOT模式交由C公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)。

          2、打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng),降低單位產(chǎn)品成本

          在PPP項(xiàng)目中,社會(huì)資本需要進(jìn)行一定規(guī)模的建設(shè)投資,或者購(gòu)買項(xiàng)目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán),那么,若公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求量過(guò)小則PPP項(xiàng)目的產(chǎn)能過(guò)剩,導(dǎo)致社會(huì)資本的盈利性差或者需要政府對(duì)差額部分進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼??梢?,確保PPP項(xiàng)目適當(dāng)規(guī)模的需求,從而降低單位產(chǎn)品的成本是PPP項(xiàng)目盈利的一種思路。

          以各省公布的首批PPP項(xiàng)目清單中普遍受到青睞的污水處理項(xiàng)目為例,規(guī)模越大對(duì)投資者越有吸引力,而規(guī)模小的項(xiàng)目基本不具備投資者對(duì)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的收益要求。因此,對(duì)于普遍存在規(guī)模小且分布零散特點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項(xiàng)目,國(guó)內(nèi)的通常做法即打包運(yùn)作、“一廠一價(jià)”,如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、海南16座污水處理廠打成兩個(gè)“項(xiàng)目包”委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目、江陰4污水處理廠打包招商項(xiàng)目等。

          又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包BOT項(xiàng)目:2010年8月,江西省政府頒布了鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)劃,把工業(yè)園區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)列為十大節(jié)能減排工程之首,要求在2015年建成102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水處理項(xiàng)目;2011年5月,江西省政府與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)簽署全面的戰(zhàn)略合作框架(規(guī)劃日處理量237萬(wàn)噸,總投資146億),由江西省城投(出資20%)與中國(guó)節(jié)能環(huán)保集團(tuán)(出資80%)組建的中國(guó)節(jié)能江西公司(SPV),負(fù)責(zé)江西省102個(gè)工業(yè)園區(qū)的污水和固廢處理、環(huán)保節(jié)能,工作范圍包括投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理,特許期限30年,由政府來(lái)進(jìn)行付費(fèi)。

          3、進(jìn)行管理或技術(shù)創(chuàng)新,降低運(yùn)營(yíng)成本

          采用PPP不僅是為了解決公共部門的財(cái)政緊張,更重要的是借助社會(huì)資本的專業(yè)和創(chuàng)新,來(lái)提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此,社會(huì)資本為了拓展其盈利空間,應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中充分發(fā)揮其主動(dòng)創(chuàng)新積極性,通過(guò)管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運(yùn)營(yíng)成本。

          例如:在湖南省長(zhǎng)沙市東部近郊的長(zhǎng)沙縣,牛角沖社區(qū)與長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司合作推出“綠色循環(huán)積分計(jì)劃”,居民們?cè)陂L(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司注冊(cè)后,將領(lǐng)取到各自的專屬二維碼,居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區(qū)的專用回收桶后,公司會(huì)將垃圾運(yùn)往循環(huán)分揀中心通過(guò)掃描二維碼確定居民信息,根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶,居民的二維碼垃圾積分達(dá)到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費(fèi)。集中回收后再由PPP項(xiàng)目社會(huì)資本進(jìn)行垃圾分類是一項(xiàng)耗時(shí)、耗力的事,而對(duì)于形成并投放生活垃圾的居民而言,垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事,長(zhǎng)沙綠動(dòng)循環(huán)再生資源有限公司通過(guò)二維碼社區(qū)垃圾回收模式這一管理創(chuàng)新,充分調(diào)動(dòng)了廣大居民的積極性,大幅壓縮了其進(jìn)行垃圾分類的成本,進(jìn)而極大拓展了其盈利空間。

          5PPP項(xiàng)目盈利模式之目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定

          獲取利潤(rùn)是企業(yè)價(jià)值增長(zhǎng)的主要方式,因此,能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤(rùn)是企業(yè)進(jìn)行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此,不但要讓PPP項(xiàng)目社會(huì)資本“有錢可賺、有利可圖”,還要確保其利潤(rùn)的相對(duì)穩(wěn)定與可持續(xù),降低社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)目標(biāo)利潤(rùn)的風(fēng)險(xiǎn),也是其重要的盈利模式設(shè)計(jì)思路之一。

          1、將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁,提高目標(biāo)利潤(rùn)的可持續(xù)性

          基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目,也有現(xiàn)金流入不足的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目,甚至是沒(méi)有任何現(xiàn)金流入的非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本具有強(qiáng)大的吸引力,采用PPP模式有可能造成社會(huì)資本“暴利”,置政府于尷尬境地;而準(zhǔn)/非經(jīng)營(yíng)性公共項(xiàng)目則對(duì)社會(huì)資本缺乏吸引力,采用PPP模式后政府需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼或者需要付費(fèi),從而給政府帶來(lái)一定的財(cái)政壓力。為了吸引社會(huì)資本進(jìn)入更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域,同時(shí)確保PPP項(xiàng)目“盈利但不暴利”,可以將盈虧狀況迥異的項(xiàng)目捆綁實(shí)施PPP,實(shí)現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”:既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如捆綁交通流量不同的高速公路路段;也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項(xiàng)目捆綁,如海水淡化與發(fā)電捆綁。

          代表性項(xiàng)目如:天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目由國(guó)家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長(zhǎng)蘆漢沽鹽場(chǎng)有限責(zé)任公司按64:34:2的比例共同投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理,該工程由“發(fā)電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理、廢物利用”六個(gè)分項(xiàng)工程組成,提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產(chǎn)品、建材等多種重要產(chǎn)品。其中,海水淡化工程是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),由于受生產(chǎn)成本及供水體制等約束而一直處于虧損狀態(tài),該項(xiàng)目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發(fā)電工程捆綁,實(shí)行“以電養(yǎng)水”的政策,發(fā)電工程的盈利彌補(bǔ)海淡工程的虧損;鑒于天津的國(guó)投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟(jì)PPP項(xiàng)目整體上看是盈利的,其二期工程規(guī)劃的2臺(tái)100萬(wàn)千瓦發(fā)電機(jī)組和30萬(wàn)噸/日海水淡化裝置已于2014年12月24日獲國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)。

          2、運(yùn)營(yíng)前期合理設(shè)定保底量,提高目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性

          由于PPP合同的長(zhǎng)期性,成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保證社會(huì)資本目標(biāo)利潤(rùn)的穩(wěn)定性,公私雙方通常會(huì)設(shè)定最小需求保證(minimum demand guarantee,MDG)或最小收益保證(minimum revenue guarantee,MRG),即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的保底量,這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)策略或社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)緩解機(jī)制。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展較快且PPP市場(chǎng)還不健全,運(yùn)營(yíng)前期設(shè)定保底量的做法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項(xiàng)目,以及新能源汽車充電等市場(chǎng)不成熟的項(xiàng)目中普遍存在,下面介紹污水處理與垃圾處理兩個(gè)領(lǐng)域的具體做法。

          ①污水處理PPP項(xiàng)目通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期前3-5年,按設(shè)計(jì)處理規(guī)模的一定比例設(shè)定階梯式增長(zhǎng)的保底水量,剩余特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)則以設(shè)計(jì)規(guī)模為保底水量,根據(jù)按月付費(fèi)的慣例,若當(dāng)月實(shí)際處理量達(dá)不到保底量則仍按保底量計(jì)付污水處理服務(wù)費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況),從而使得投資人獲得可預(yù)期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔(dān)保;該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓(TOT)項(xiàng)目。

         ?、谂c污水處理略有區(qū)別,垃圾處理項(xiàng)目保底量的設(shè)定,需要綜合考慮實(shí)際垃圾供應(yīng)量及預(yù)期增長(zhǎng)速度、設(shè)計(jì)處理規(guī)模、垃圾含水率以及垃圾處理設(shè)備的實(shí)際負(fù)荷能力,如果為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目還需考慮焚燒率;此外,由于一年之中的垃圾供應(yīng)量會(huì)因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動(dòng),因此,垃圾供應(yīng)保底量不是按月執(zhí)行,而是按年累計(jì)執(zhí)行的,即只在開始付費(fèi)日起每滿一年時(shí)才計(jì)算年度累計(jì)實(shí)際垃圾處理量,若該累計(jì)量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計(jì)算全年應(yīng)付垃圾處理費(fèi)(不考慮暫停、罰款等特殊情況);該領(lǐng)域運(yùn)作比較成功的如榮成垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目。

          6結(jié)論

          相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,采用PPP并不一定會(huì)讓政府“更省錢”,國(guó)際上判斷一個(gè)公共項(xiàng)目是否采用PPP,通常都是看其相比傳統(tǒng)模式增加的成本相對(duì)于公共產(chǎn)品供給效率或公共服務(wù)質(zhì)量的提升是否“物有所值”(Value for Money,VFM)。因此,不同于一般工程項(xiàng)目中承發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征,PPP項(xiàng)目的公私雙方更多地追求項(xiàng)目的價(jià)值增值,是可以實(shí)現(xiàn)“共贏”的。

          有鑒于此,雙方應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的對(duì)抗思維,這就要求雙方都以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新:公共部門應(yīng)廣泛借鑒國(guó)內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗(yàn),主動(dòng)地為PPP項(xiàng)目選用合法、適當(dāng)?shù)挠J?,或客觀地對(duì)待社會(huì)資本提出的盈利模式方案;而社會(huì)資本則應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),在交易階段向公共部門提供可行的盈利模式方案,在建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期通過(guò)技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本。

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